监督法与地方人大监督工作

监督法与地方人大监督工作2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议高票通过了监督法。监督法的颁布实施，对于地方各级人大常委会依法行使监督职权，促进依法行政和公正司法，推进社会主义民主法治建设，加快建设社会主义法治国家，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。一、地方人大监督工作的生动实践为制定监督法创造了有利条件县级以上地方各级人大设立常委会以来，人大监督工作一直呼唤监督法。同时，地方各级人大常委会依据宪法和有关法律的规定，认真履行法定职权，监督工作在实践中不断取得新的成效和进展。一是认识不断提高。从“找麻烦”到“宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权”到“人民当家作主的重要体现”，从“要把监督工作放在与立法工作同等重要的地位”到“既要敢于监督，又要善于监督”到“既要依法监督‘一府两院’的工作，又要支持‘一府两院’依法履行职责”，反映了人们对于人大监督工作的认识不断深化，为制定监督法奠定了思想基础。二是工作不断规范。从浙江省人大常委会监督工作情况看，六届处于摸索阶段，七届重在实践，八届着力创新监督形式，开展了述职评议、代表评议等工作，取得了积极的成效;九届重视制度建设，先后就经济工作监督、司法工作监督等制定了规范性文件。2004年，中共浙江省委召开人大工作会议，出台了《关于进一步加强人大工作的意见》;2005年，为深入贯彻中发[2005]9号文件精神，省委转发了省人大常委会党组《关于进一步发挥省人大代表作用加强省人大常委会制度建设的若干意见》;2006年，省人大常委会召开全省人大工作经验交流会，总结经验、统一思想、推动工作。省十届人大工作尤其是监督工作在规范做法方面作出了积极努力。三是力度不断加大。地方人大设立常委会以来，监督工作选题更加关注经济社会发展全局，确定监督对象敢于攻坚碰硬，监督内容不回避矛盾不绕开问题，注意把监督工作与其他工作结合起来，强调跟踪监督一抓到底推动实际问题的解决，监督工作的力度呈现不断加大的趋势，得到了群众的支持和社会的好评。四是作风不断转变。人大监督工作从过去主要依靠常委会领导个人的权威，到现在着重依靠常委会集体的力量和智慧，民主集中制原则得到更好地坚持，民主作风得到进一步弘扬。总之，地方人大监督工作的生动实践和丰硕成果，为制定监督法奠定了坚实基础、积累了丰富经验、提供了有益借鉴。二、依据宪法制定监督法是规范和加强地方人大监督工作的重要举措(一)监督法体现了实事求是的精神，是民主立法的典范、集体智慧的结晶。制定监督法的工作，早在1986年六届全国人大就开始酝酿，七届、八届、九届全国人大常委会先后三次组织专门班子起草，于2002年8月初次提请九届全国人大常委会审议，经过十届全国人大常委会三次审议才予以通过。期间，党和国家领导人多次就人大监督工作发表讲话，全国人大常委会领导多次召开座谈会听取省、区、市和各部门的意见，起草小组广泛调研，不断进行论证，进行数十次修改，使法律草案更加民主、科学和完善，真正凝聚了全国人大代表、常委会组成人员、地方各级人大的同志和专家学者的集体智慧。监督法的起草、修改、审议是一个发扬民主、集思广益的过程，历经20年锲而不舍，可以说在我国社会主义法制建设史上是不多见的。(二)监督法明确了人大监督工作的指导思想、根本原则、重要内容、基本形式和主要程序，是对宪法和法律关于人大监督职权的具体化。人大监督工作的指导思想和根本原则主要集中体现在监督法第一章总则里面。监督法第二章到第八章，规定了人大监督工作的内容、形式和程序，无论是法律监督还是工作监督，监督内容都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。这些方面在宪法和地方组织法、立法法等法律里面有的只作原则规定，有的规定比较简单，监督法则分别设立专章对监督内容、形式、程序予以详细规定，这是对宪法和有关法律的具体化。(三)监督法总结了多年来地方人大监督工作的实践经验，是对地方人大监督工作的规范和加强。首先，监督法为地方人大监督工作提供了直接的法律依据，地方人大监督工作从此结束了无法可依的局面。其次，监督法重点突出了对国家机关的工作监督和法律监督，强调通过工作监督和法律监督实现对国家机关工作人员的监督。再次，监督法对现有的监督手段进行了强化，规定了工作监督、法律监督、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式。监督形式使用的频率是从高到低，而监督形式的力度却是从低到高。这样的排列顺序含意十分深刻：第一，地方人大常委会监督工作要以对“一府两院”的工作监督和法律监督为主，通过工作监督和法律监督实现对人的监督;第二，在工作监督和法律监督过程中，还可以进行询问和质询，并就特定问题进行调查，如果问题严重就要追究人的责任，直到撤销相关人员的职务;第三，这种安排实际上反映了地方人大多年来关于监督工作处置手段和监督力度的诉求。只要严格依法办事，人大监督工作就一定会开创新的局面。(四)监督法重申了人大常委会与“一府两院”之间的关系，是发展社会主义民主和推进依法治国的重要保障。人大与“一府两院”之间的关系，从法律层面来看是监督与被监督的关系。对此，宪法规定得非常清楚，监督法进一步予以重申。一是规定人大常委会围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督工作的选题，强调维护人民群众的根本利益;二是规定人大常委会加强对“一府两院”的工作监督和法律监督，强调推进依法行政和公正司法;三是规定发挥人大代表作用，包括根据代表建议进行选题、邀请代表参加执法检查、组织代表就监督工作开展视察调研、提名代表为特定问题调查委员会成员、监督情况向代表通报等;四是规定人大常委会行使监督职权的情况要向社会公布，增强人大监督工作的透明度和公开度，自觉接受群众监督和社会监督。这些都是发展社会主义民主、建设社会主义法治国家的有力举措。三、按照监督法要求认真开展地方人大监督工作监督法将于2007年1月1日实施。从我省情况看，省委历来重视人大工作尤其是监督工作，今年以来习近平书记先后三次就监督法和人大监督工作发表重要讲话，为全省深入学习贯彻监督法奠定了较好的思想基础。当前，要进一步认真学习领会监督法的精神，为实施监督法做好充分准备。(一)地方人大监督工作必须始终坚持一切从实际出发。这一实际主要有三个方面：一是我国社会主义民主政治建设的实际;二是本级人大工作的实际;三是本行政区域经济社会发展的实际。监督法规定，各级人大行使监督职权，开展监督工作，必须以经济建设为中心。这是一个总的原则。但是各地经济社会发展不平衡，“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等会呈现出各自不同的面貌特点。有的地方这个问题突出，而别的地方可能那个问题突出;今年这个问题突出，明年突出的可能是另外的问题。如何选题确定监督工作的重点内容，都得从本行政区域经济社会发展的实际情况出发。(二)通过工作监督和法律监督实现对国家机关工作人员的监督。监督法具体规定了人大常委会对“一府两院”的工作监督和法律监督，而工作是由国家机关工作人员干的，法律也是由国家机关工作人员执行的，工作监督和法律监督实际上都是对国家机关工作人员的监督，最后必然要落实责任到人。这一精神完全符合党的十六大关于“加强对权力的制约和监督”的总体要求。能否通过工作监督和法律监督实现对人的监督，这是今后人大监督工作必须认真思考、研究和把握的一个重要问题。(三)把人大监督工作的着力点真正转移到常委会会议上来。人大常委会通过会议的方式集体行使监督职权。会前要深入调查研究，会后要督促审议意见的办理落实。监督法规定“一府两院”研究处理审议意见的情况要向人大常委会报告，而会前调研是为常委会会议作准备的，毫无疑问开好常委会会议是监督工作的中心环节。因此，地方人大常委会要开展好监督工作，必须把着力点转移到常委会会议上来，始终坚持民主集中制原则，充分发扬社会主义民主，依靠集体的力量和智慧推进监督工作的深入开展。(四)地方人大常委会自身建设必须适应监督法实施的要求。人大常委会自身建设包括很多方面，联系人大监督工作实际，法制意识是一个看似平常却非常重要的问题。思想是行动的先导，在建设“法治浙江”新的历史条件下，国家行政机关和司法机关要增强法制意识，国家权力机关更加要增强法制意识。要实施好监督法，推动人大监督工作，各级人大常委会必须切实增强法制意识，巩固思想基础，这是常委会自身建设的重要课题。监督法的颁布实施，是人大监督工作乃至整个人大工作的重要契机。地方各级人大要紧紧抓住这一重要契机，扎实开展监督工作，为推进社会主义民主法治建设作出新的贡献。浙江省人大常委会办公厅何新国(这是2006年9月在镇海区人大常委会读书会上的演讲提纲，后刊载于《今日浙江》2006年第23期)