在全市预算财税融资工作会议上的讲话

在全市预算财税融资工作会议上的讲话预算方面的大会我们以前没有开过。为了开好这次大会，会前，我们召开财经领导小组会、经济责任审计领导小组会、融资专题会、政府常务会，对拟印发的文件进行了研究。国庆节前，范力主任、鹏飞市长等领导带队到中山大学进行了为期一周的财政预算管理专题培训，培训过程中，针对文件中存在的问题，进行了深入交流和反复讨论。目前，从全市整体情况看，预算编制水平、国库集中支付率、政府采购预算执行率逐步提高，财政支出增幅明显提高，融资的总量、项目质量及融资渠道都有了可喜的变化，说明我们抓预算财税融资工作是有成效的。但是问题也客观存在，包括对预算的基本知识掌握不够、单位财务管理不规范、财税体制改革推进不力、融资工作计划性不强、大财政格局没有有效形成等。所以今天的会议有两个目的：一是让大家看得清全盘格局。首先，要知道预算在政府总体工作中的定位。《改进基层行政工作方法的实践与思考》已经印发给大家，可能有的同志会觉得比较枯燥，实际上，要想做好基层行政工作，规划、项目、预算、政策这几个问题必须想明白。其次，要知道整个财政工作包括哪些内容。XX要想真正发展，必须把钱的问题想明白。所有宏伟蓝图、所有目标的实现都要靠钱来支撑，所以要对分散在各个部门、各个领域的资金进行统筹。二是让大家抓得起业务工作。今天的会议就讲三部分内容，预算、财税、融资。预算编制的文件已经下发，作为当前工作的重点；财税体制改革，重点是安排市对乡镇财政管理体制改革、市对高新区财政管理体制改革任务，建立协税护税、综合治税的体制机制；同时，让大家知道我们对投融资工作的总体设想。这些工作业务性都很强，希望大家会后认真组织学习。一、关于预算预算起源于英国，我国的预算制度产生于清朝末年。改革开放初期，政府财政分为预算内、预算外和制度外三类；1994年分税制改革，初步建立了与市场经济目标相匹配的财政收入体系，前段时间带大家学习《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》时，专门讲到这部分内容，请大家回去认真学习；1996年，国家全面清理制度外资金；2012年，取消了预算外资金。通过多年努力，以新《预算法》颁布为标志，国家新的预算体系正逐步建立。(一)预算编制方面。1.编制“四本预算”。今年要全面编制“四本预算”，这是新《预算法》明确规定的。政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。(1)一般公共预算。一般公共预算包括财政总预算和部门预算，按照以收定支、收支平衡的原则编制。除国家预算外，我们的地方预算是不允许有赤字的，有多少收入列多少预算。一般公共预算尤其是部门预算编制的负面清单：一是财政局让怎么编就怎么编。有些单位怕折腾，财政局说怎么能通过就怎么编，还有的干脆就请财政局的同志帮忙代编预算。你们谁家钱多了，不知道怎么花，会交给别人来帮你花吗？同样的道理，你们部门要干什么事，财政局能知道吗？二是以前怎么编就怎么编。就是让会计把去年的预算拿出来，数字填填，适当再加点。这种预算编制方法，叫基数加增长，前提是所有的业务工作必须非常稳定，没有变化。我们是做不到的。工作内容不变说明工作没思路，对政策变化没有考虑。三是上级让怎么编就怎么编。最典型的是教育系统的预算，上级要求一般公共预算教育拨款增长比例要高于财政经常性收入增长比例，教育主管部门就机械地按照这个要求编制总预算。至于预算怎么细化，不知道；列了这么多预算怎么花，也不知道。在对教育系统的巡察中发现中心校问题很多，中心校校长权力很大，胆子也很大。工程随意施工，一个操场先铺上草坪，看着不好看，又给铺上水泥，好好铺也行啊，就铺一公分厚！四是自己想怎么编就怎么编。就是打自己的小算盘。有的单位不把收入纳入公共预算，目的是用来发福利、发奖金，或者干脆中饱私囊，弄几个家里亲戚吃空饷。有的单位纵容一些“有经验”的财务人员有意把预算造得高高的，“头戴三尺帽，等你砍一刀”。明确告诉大家，凡是这样给我出题目、做过高预算的，一律不予审核，直接退回。正面清单：要坚持“三先三后”的编制原则，严格“三上三下”的编制程序。“三先三后”的编制原则：一是先有项目谋划后有预算。所有预算支出都要有项目支撑，没有项目就没有预算。二是先有工作计划后有预算。我们现在搞预算中期调整，比如今年预算1000万，如果计划时间过半、任务过半，上半年连100万还没花完，那么400万、甚至800万就会直接给你调走。但如果有工作计划明确1000万集中在下半年使用，比如宣传部党报党刊征订就是下半年执行，那预算就会按计划安排资金。之所以强调工作计划一定要列准，目的是提高财政资金的使用效率。三是先有政策依据后有预算。一些单位开展工作过于随意，没有上级文件，也不跟市委、市政府汇报，甚至连分管领导都不汇报，怎么可能会给你列到预算里去呢？“三上三下”的编制程序：“一上”的时候，各部门一定要向分管领导汇报，由分管领导严格把关，财政部门严格审核；“一下”的时候请财政局记好账；对“一上”数据太虚太假的，“二上”的时候从严控制；“三上”的时候，我们会请市几套班子领导集中听汇报，公开评审。现在预算编制的主体越来越多元化，下一步我们除了请人大常委会审议，分管领导、相关工委审议外，还要请人大代表、政协委员审议。关于政府采购预算：经常有人跟我讲，公共资源交易中心的同志说了，钱不到账不能招标。你们再好好对接一下，根本不存在这回事。存在的核心问题：政府采购预算编制不完整，很多单位无预算采购；有些采购账户的往来款跟单位的余额不一致，对不上账；还有的单位肢解、规避政府采购。巡察中发现个别中心校，为了不招标，一年把一个工程拆解一百多次，这显然是聪明过头了。基本原则跟大家讲清楚：凡是列入政府采购预算的，只需要向公共资源交易中心提供纳入预算的依据，就可以直接办理招投标手续；凡是没有列入政府采购预算，又因特殊原因确需采购的，必须由分管领导审核后，召开专题会议研究；无预算、超标准采购或者肢解、规避政府采购的，依法追究责任。关于政府购买服务预算：我们从去年就开始安排了，今年要把政府购买服务预算和政府采购预算一样，从部门预算里单列出来。财政部以及我们自己出台的关于政府购买服务的文件，请大家认真学习。政府购买服务项目，可以采用竞争性谈判或者竞争性磋商的方式开展。大家要认真研究，理清楚哪些项目和支出可以列入政府购买服务预算。原则上，涉及老百姓的服务类项目，如美丽乡村建设、扶贫上的一些达不到政府采购限额标准的小工程，尽量发动村民组织自己建，列预算的时候可以列到政府购买服务预算里面。预算改革四大重点：部门预算、政府采购预算、国库集中收付、政府购买服务预算，说起来不难，但是各单位“一把手”不能糊涂。去年编预算的时候，我们对一部分部门预算资金进行了整合，把6个多亿的资金从部门预算调整到非部门预算，如产业发展基金、城乡环境综合整治和秸秆禁烧基金等。下一步预算改革的目标，是要让这些非部门预算全部回归部门预算，该谁的就是谁的。比如城乡环境综合整治和秸秆禁烧预算应该是乡镇的，就直接预算到乡镇。(2)政府性基金预算。政府性基金预算的编制原则是以支定收、弥补缺口。规范意义上的政府性基金预算包括很多内容，大头是土地出让收入。政府性基金预算的编制：一要合理测算收入规模。一般公共预算重点保工资、保运转、保民生，我们经济发展、城市建设的资金缺口，包括还本付息、刚性支出等，除了争取上级支持、融资外，很大一部分要靠政府性基金来弥补。所以要合理测算政府性基金的收入规模，倒推每年要出让多少土地，相应安排征地拆迁、融资等。二要严格按照基金规定支出方向安排支出。土地出让收入使用范围非常明确，不是哪里都能用。要足额提取农田水利建设基金、教育基金、保障房建设基金，这些就占了X%。三要做好政府性基金预算与一般公共预算的衔接。这也是最核心的问题。政府性基金预算做得再大，土地出让收入严格按规定用途使用以后，不算增加财政支出。做大财政支出的目的是要争取上级更多的支持，所以要通过预算编制把一部分政府性基金收入合法合规地纳入一般公共预算。比如，可以借助土地整理的渠道，乡镇谋划土地整理项目，由平台公司作为载体来融资，乡镇负责实施，之后在XX市范围内建立地票交易机制，对实施土地整理后形成的用地指标，市政府用政府性基金从乡镇购买，指标交易形成的收入可以纳入一般公共预算，从而做大财政支出，还可以补齐间隙资金拆借形成的缺口。(3)国有资本经营预算。在中央、国家层面，就是国资委管辖的大型、特大型企业，要规范国有资产上交、资产收益。就XX而言，编制国有资本经营预算：一是国有资产保值增值的需要。有些国有资产的管理和运营收益，比如门面房、公租房的租金等，需要上缴再安排，这样一般公共预算增加了，现金流也形成了。二是增强平台公司自我造血功能的需要。我们现在没有从财政、预算的角度看平台公司建设，平台公司都是皮包公司，没有现金流，没有经营性收入，这是我们最大的短板。要逐步通过将平台公司资产收益纳入国有资本经营预算，增强平台公司自我造血功能。比如我们的产业发展扶持资金，以前都给企业分掉了。现在要把这个钱交给高新区管委会，高新区管委会交给工投公司来运营。例如明年列3个亿，通过产业基金的形式1:4放大，就是X个亿。用这笔钱投资准备上市的企业，等企业上市了，溢价起码二、三十倍，就能实现资产增值。非竞争性领域也可以参与，比如停车场，政府授予平台公司特许经营权，经营停车场收费，这是一本万利的事。三是拆借财政资金归位的需要。国库集中支付做不到100%，就是因为拆借的资金过多，如果平台公司能实现收益，这个问题就能很快解决掉。所以，财政部门、平台公司都要站在大财政的角度系统思考，统筹解决问题。(4)社会保险基金预算。相对独立，但也存在一些问题：医保基金、孤儿生活救助资金、大病统筹、民政事业经费、残疾人事业经费等，账户里的资金节余都比较大，资金使用效率有待提高。2.健全全口径透明预算。特别是参与式预算试点，各乡镇要结合乡镇财税体制改革，认真思考。3.编制三年滚动预算。就是中期财政规划，以三年为期，今年选择交通局、住建委、水务局等单位编制。(二)预算执行方面。负面清单：一是预算编制与工作实际脱节。很多单位在编预算的时候不契合工作实际，导致有些预算没办法执行；有的单位干工作怕钱少了，既申请本级预算，也申请上级资金，结果钱多了又花不掉。二是把部门预算等同于单位财务管理。实际上，预算指标与银行存款是不一样的。在预算执行的时候，有些财政资金根本不用到你账上，照样可以花。三是用家庭理财的理念管理单位预算。预算强调收支平衡，按序时进度执行，而家庭理财更多讲究勤俭节约、量入为出。财政支出进度慢，有部分原因是因为大家都舍不得花钱。正面清单：要按照“先有预算、后有支出”的原则，维护预算执行的严肃性。一要加快执行进度，规范预算调整。大家拿到的文件汇编里有1—9月份预算执行情况通报，也有《财政预算中期调整暂行办法》，请大家认真对照。对上半年预算执行排在后5名的部门、前三季度执行排在后10名的部门，经财经领导小组会议研究后，要调减预算；年终预算执行达不到100%的项目，未执行预算全部收回，并且要核减下年度预算。对预算执行较差的单位，提请人大常委会进行问询。这样做的目的就是要树立明确导向：钱多了花不掉，不仅没用，可能还要犯错误；工作干多了，干快了，钱少了，没有关系，中期还可以追加；没钱也不干，一定要被问责。二要转变支付方式，严控预算追加。其中有一项重点是国库集中支付制度改革。也就是说：单位预算通过指标、计划的形式出现，根据各单位业务开展、资金支付需要，由财政部门把资金支付到商品、劳务供应者或用款单位，单位使用资金、但见不到资金。20X年，我市国库集中支付率为20%，20X年达到X%，20X年前三季度已经达到80%。我们要做的就是要对专项以外的所有资金一律实行国库集中支付，强化预算执行约束，规范支出管理。这里特别强调，对公务卡，班子成员和“四大办公室”要带头使用，提高公务支出的透明度，财政部门要与银行做好对接，缩短公务卡办理周期，增加信用额度，优化刷卡环境。不排除有些同志不愿意用公务卡，就是为了搞些小名堂，