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市县级国土空间规划（总体规划）编制要点规划任务、内容与技术要求基础研究规划目标与指标体系的确定优化空间格局与用途管制“三生”空间确定区域基础设施和公共服务设施配置国土空间修复整治中心城区及重点区片规划规划实施保障措施规划成果案例：区级规划（“两图合一”）序自然资源部成立后，部长陆昊明确，“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划，以后规划叫国土空间规划”。由此，自然资源部规划工作重心已从国土规划、土地利用总体规划修编转到构建国土空间规划体系上来，相应的规划工作部署都做了调整。国土空间规划就是新时代的国家规划。建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系（如城镇建设用地、生态区、农业区等），各个分类之间一级并列的。划分之后在层级、分区和类型上相应建立空间规划体系和管控细则。空间规划的起点是“统一底图、底数、底线”，终点是“统一的方案、统一的用途管制、统一的管理事权”。按照新的体系“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。依据(一)国土资源部：市县空间规划编制指南（2016年6月）(二)自然资源部：关于做好市县国土空间总体规制编制的指导意见（2018年9月）序一、任务内容要求（一）规划任务1、明确战略目标。落实区域发展战略、乡村振兴战略、主体功能区战略和制度，依据上位国土空间规划，在科学研判发展趋势、面临问题的基础上，提出2035年市（县）域国土空间发展目标，明确各项约束性和引导性指标。2、优化国土空间格局。确定市（县）域国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，统筹、优化和确定“三条控制线”等空间控制线，明确管控要求，合理控制整体开发强度；确定开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城市主要发展方向、空间形态和用地结构。3、完善要素配置。落实省级国土空间规划的山、水、林、田、湖、草各类自然资源保护、修复要求，明确约束性指标；明确补充耕地集中整备区规模和布局；统筹安排交通等基础设施布局和廊道控制要求；提出公共服务设施建设标准和布局要求；对城乡风貌特色、历史文脉传承、社区生活圈建设等提出原则要求。一、任务内容要求4、明确生态修复目标与任务。明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域，安排国土综合整治和生态保护修复重点工程的规模、布局和时序；明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复要求，提高生态空间完整性和网络化。5、分解落实管控格局。在总体规划中提出分阶段规划实施目标和重点任务，明确下位规划需要落实的约束性指标、管控边界和管控要求；提出应当编制的专项规划和相关要求，发挥对各专项规划的指导约束作用；提出对功能区规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制。6、完善政策措施。建立从全域到功能区、社区，从总体规划到专项规划、详细规划，从市、县（市、区）到乡（镇）的规划传导机制。明确空间用途管制、转换和准入规则。充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具，完善规划实施措施和保障机制。健全规划实施动态监测、评估、预警和考核机制。一、任务内容要求（二）工作原则(一)底线约束，绿色发展；优先划定不能开发建设的范围，严守安全底线和保护底线；(二)城乡融合，区域协同；划定“三条控制线”，推进城乡基本公共服务均等化，全域实施开发强度总体控制；(三)多规合一，全域覆盖；落实主体功能区战略及“多规合一”目标，专项内容对空间资源的实施叠加安排；(四）以人为本，提升品质；增加开敞空间和公共活动空间，形成环境优美、宜居舒适、方便快捷的人居环境；(五)明晰事权、权责对等；落实规划刚性管控和约束性指标，规划“留白”，给地方规划事权留有弹性空间；(六）因地制宜、分类指导。一、任务内容要求（三）技术要求1、统一规划基础数据和标准。以2019年为规划基期，以“三调”作为总体规划的基础数据。按照部“多规合一”信息平台技术标准体系开展总规编制。2、开展规划实施评估。对“两规”的实施进行评估，找出城市空间资源利用和布局主要问题及差异，在摸清家底、深入分析现状基础上开展规划编制。3、开展“双评价”和划定城镇开发边界。结合主体功能定位和“双评价”结果，深入研究城镇发展阶段和空间格局，科学合理划定城镇开发边界。4、同步搭建信息平台。确保“发展目标、用地指标、空间坐标”一致，形成规划管理“一张图”，建立总体规划编制、审批、实施、监督、评估新模式。5、建立规划成果形式。总体规划成果中需上级政府审批的内容，由总体规划审批机关批准并监督实施；其它由市县人民政府批准，报上一级主管部门备查。二、基础研究（一）国土空间现状分析全面分析评价规划范围内经济社会和资源环境的基础条件、国土开发利用现状，并对规划范围内人口、经济、生态、环境、基础设施、产业发展、城镇开发等要素在空间分布上呈现出的趋势性演变特征及驱动因素进行深入分析。重点针对人口、城乡发展、产业格局等要素演变在国土空间开发利用格局变化趋势之间的统合分析，总结提炼空间开发利用与社会经济、生态环境之间的相互关系，明确规划区资源和经济发展的优势和特色，为空间开发格局优化提供方向与有力依据。二、基础研究（二）多规差异比对分析梳理现行的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环保规划、林业规划等涉及国土开发利用的规划目标、内容、空问布局等基本情况，比对分析“多规”之间在实施“落地”的上差异和空间上的矛盾，深入分析冲突的原因，明确空间规划重点需要解决的问题，研究提出规划协调衔接和疏解处置的相关建议，为规划国土空间布局优化和空间用途管制提供基础。二、基础研究（三）资源环境承载力与开发空间适宜性评价不久前，自然资源部规划局发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》，以此指南，按照相关原则，选择水资源、自然生态、耕地资源、地质灾害、大气环境等因素，构建资源环境综合承载力评价指标体系。对各种资源环境本底要素开展深入分析，识别影响空间开发利用活动的核心要素，明确各单要素在空间上的影响分布情况，并将不同区域内对空间开发利用的限制要素分为强限制因子与非强限制因子两类，通过GIS等空间分析方法开展综合限制性评级，明确区域主导限制因子并提出开发利用过程中应有的规避措施。再根据国土空间开发利用自然适宜性与经济适宜性程度对评价因子进行量化分级，通过空间分析方法识别适宜开发建设空间，指导国土空间开发利用格局与布局优化。三、目标与指标体系明确发展战略。在分析发展机遇、面临挑战的基础上，结合规划区主体功能定位、规划区资源和经济社会发展的战略和目标，明确规划区发展的宏观导向与路径，提出较长时期的空间发展战略。制定规划目标。以规划区发展战略为引领，以资源环境承载评价为依据，科学确定国土空间开发、保护格局，统筹相关规划，提出通过空间规划实施所期望实现的主要目标。规划目标的主要内容一般包括生态环境保护、经济社会发展、国土空间利用等方面。可结合规划区发展实际，在满足上级相关管控要求的前提下提出科学合理的规划目标内容。规划目标应注重时效性，对接近期重点建设内容，提出近期规划目标;衔接规划区发展战略愿景，科学确定规划期目标。（一）战略与目标确定三、目标与指标体系（二）指标体系构建对规划目标进行细化与量化。指标体系一般涵盖经济发展、社会民生、国土空间、生态环境等方面的具体指标。具体指标选择既要考虑发展实际、与相关规划的衔接，又要落实上级相关规划的要求。规划指标根据管理性质分为控制性约束指标、预期性指导指标，其中控制性约束指标要与上级规划充分衔接，鼓励提出更高的控制性要求或者增加约束指标。规划指标的闵值或目标值应结合规划目标合理制定，并合理确定近期与规划期的指标值。（参考：表一：市县级规划指标体系）（参考：表二：中心城区及重点片区规划指标体系）。类型指标名称计量单位指标属性类型指标名称计量单位指标属性经济发展地区生产总值年均增速%预期国土空间国土开发强度%约束城镇化率%预期城镇用地规模公顷预期研究与试验发展(R&D)支出占GDP比重%预期万元二、三产业增加值用地平方米预期服务业增加值比重%预期中心城区规模平方公里约束社会民生常住人口万人预期自然岸线保有率%约束城乡人均居住面积平方米预期生态用地面积万亩约束道路面积率%预期生态环境万元GDP用水量下降%约束城区绿地率%预期单位GDP能源消耗降低%约束国土空间耕地保有量万亩预期空气质量优良天数比率%预期基本农田面积万亩约束地表水达到或好于III类水体比例%约束生态环境指标：主要污染物排放总量(化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物)万吨约束三、目标与指标体系中心城区及重点片区规划指标体系类型指标名称计量单位指标属性人口规模万人预期性建设用地规模平方公里约束性综合容积率预期性人均公共服务设施用地面积平方米约束性人均避难场所用地面积平方米约束性居住、商服、工业用地比例%约束性绿地率%约束性路网密度公里/平方公里约束性雨水渗透系数%预期性四、空间格局与用途管制（一）优化空间格局空间格局是规划内容和发展战略在空间上的布局。在国土开发、生态安全、城镇发展、综合交通、产业发展等战略研究基础上，结合开发和保护的需求，提出国土空间配置和优化的总体方案。1、开发格局开发格局是要明确国土空间开发利用不同方式及空间分布。从城乡建设、产业发展以及综合交通运输网络等方面入手，明确规划区内新型城镇化发展的空间布局，城镇体系及产业发展的规模结构、开发方向和空间结构;明确综合交通的线路布局、结构以及不同交通方式的衔接与协调，培育国土空间开发的聚集点和轴带。四、空间格局与用途管制2、保护格局保护格局是规划区国土空间保护的总体布局，规划区内任何发展内容均需符合对各级各类保护区域的避让要求。保护格局要依据规划区自然生态和资源环境特点，综合考虑不同地区的生态功能、开发程度，明确分级分类的保护方式及空间分布。保护格局优化应从生态功能保护、基本农田保护等方面入手，明确生态环境保护和建设的重点地区，描述主要生态廊道和网络空间结构;明确基本农田保护和高标准基本农田建设的重点地区，描述主要集中连片保护区域及其空间结构;明确文物古迹、传统村落等其他保护要求及空间分布，促进形成点面结合的国土空间分级分类保护格局。四、空间格局与用途管制（二）划定三条管控底线划定生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界三条线，是优化空间格局的基础。生态保护红线是以重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区为重点而划定的实施强制性保护的空间边界。基本农田保护红线是对基本农田进行特殊保护和管理的管制边界。城镇开发边界是城镇建设与二三产业发展空间的管制边界，允许城镇建设用地的最大边界。划定应遵循规模约束、空间优化，边界衔接、求同存异，保障重点、差别处理，充分协调、避免冲突，注重实效的原则。划定过程中需衔接有关专项规划空间的约束性要求，强化三条底线之间的相互协调。应在三条底线各自划定的基础上进行协调衔接，科学评价差异，消除三线之间的空间矛盾和地上地下矛盾，促进保护与开发并举。四、空间格局与用途管制（三）明确分类分级管控空间1、分类管控。空间管制原则上以生态空间、乡村空问、城镇空间为基础，生态空间、基本农田空间以及文物古迹、历史文化遗迹、传统村落等以保护为主；城镇空间以及乡村振兴的发展空间以建设开发为主。2、分级管制。将生态保护红线内的生态空间划分为禁止建设的生态空间和限制建设的生态空间;将乡村空间划分为基本农田空间、农业生产空间和乡村生活空间;将城镇空间划分为现状为建设用地的存量用地空间和现状为非建设用地的新增用地空间。市县空间总体规划要明确不同类型管制区的空间分布、管制原则与管理要求，具体通过相关专项规划和控制性详细规划予以落地。四、空间格局与用途管制3、落实用途管制制度坚持用途管制“落地”，用途管制核心是“严格限制优质农用地和生态用地转为建设用地”。用途管制是规划编制、修改、审批的依据，是规划区内建设项目审批的前置条件。用途管控底线一经划定不得擅自更改。国土空间开发、利用与保护活动均须严格按照管控底线要求进行。在底线管控基础上，以空间规划分类为基础，依据《市县空间规划管控体系标准》，实施土地用途三级分类，强化用途管制制度，满足精细化管