地方政府投融资负面清单及处罚案例

1地方政府投融资负面清单及处罚案例(2018)一、地方政府举债（一）政策负面清单1995.10.01《担保法》国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。2010.06.10国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。2015.01.01《预算法》经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。除前款规定（经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措）外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个2人的债务以任何方式提供担保。经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。2014.09.21国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》：明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。（地方政府及其所属部门）不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。（地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。2014.09.26国发[2014]45号《关于深化预算管理制度改革的决定》政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限3额。2014.10.23财预[2014]351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。2015.06.01第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。2016.12.24财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。严禁弄虚作假化解存量政府债务行为。地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。4融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。2017.04.26财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（地方政府）不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。2017.06.26财预[2017]97号《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。2017.08.07发改办财金[2017]1358号《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》5严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。2017.11.16财建[2017]743号《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资，不得新增各类隐性债务。地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。2018.02.24财预[2018]34号《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。2018.03.01财预[2018]28号《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。2018.03.06《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》6硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。（二）负面清单归纳1、地方政府举借债务方式唯一地方政府举借债务的唯一合法方式，就是发行地方政府债券，且不得突破批准限额。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。（地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。政府在特许经营协议中不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。2、地方政府对外担保的唯一性经国务院批准，地方政府可以为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保。7除上述外债转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。（三）典型违规案例分析案例一地方政府所属部门作为融资主体直接向企业举借债务，用于政府项目支出国家审计署《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》（2017年第32号公告）：陕西省韩城市政府部门违规举借政府性债务3.57亿元。2017年1月至7月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资（集团）有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。案例解析：本案例的举债主体为政府所属部门（韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会）。其直接向企业举借政府债务，违反政府及所属部门只能通过政府债券这一唯一方式举借债务的政策规定。根据预算法第三十五条，除发行地方政府债券举借债务外，地方8政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。案例二地方政府所属部门（重庆市黔江区教委）违规直接融资2017年初《财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函》显示：2015年5月黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订2个《回购租赁合同》融资1.2亿元；2015年6月和8月，黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。案例解析：本案例的举债主体重庆市黔江区教委，作为政府所属部门，违反预算法规定，违规以融资租赁（非政府债券方式）方式向金融机构举借债务。违反预算法第三十五条规定之“除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。案例三成都市新都区政府通过企业举债用于政府项目2013-2015年，成都市新都区政府批准同意通过区属国有公司以银行贷款、信托产品或发行私募债等形式融资，区财政局将成都市新都香城建设投资有限公司等国有公司通过信托、私募债、银行贷款等方式融资的资金划拨给街道办、行政事业单位、国有公司，用于征地拆迁和道路建设等支出，2013年至2015年共涉及金额23.22亿元，其中2015年新预算法实施后继续划拨22亿元。2017年初财政部函显示：成都市新都区人民政府通过会议纪要，同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资，部分信贷资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目。新都桂城村镇银行2015年向成都市新都区土地整理农业专业合9作社提供贷款2.08亿元（名义为购买苗木花卉等），相关合作社将贷款资金转入新都区神龙投资公司，经有关区政府领导同意调剂部分贷款资金用于土地整理等政府项目。案例解析：本案例的融资主体为农业合作社（企业性质），名义上用于购买苗木花卉生产经营活动，但实际上转给融资平台公司用于土地整治政府项目，属于典型的企业代政府融资行为，违反《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定之“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”本案例中的新都区政府以会议纪要要求企业以企业名义融资并挪用于政府项目，实质上就是通过企业变相举借政府债务，违反《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）政策规定。财预[2017]50号文规定，地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。案例四重庆市黔江区政府为企业融资提供协调财政资金支付融资本息的担保承诺函2017年初财政部函显示：重庆市黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设集团向贵州中黔金融资产交易中心融资。公司获得融资0.55亿元，经区人民政府有关负责人批准，区财政局提10供了协调财政资金支付融资产品本息的承诺函。案例五四川省巴中市政府为企业融资提供代为偿还债务本息的财政承诺函2017年初《财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函》：四川省巴中市人民政府批复同意巴中新城建设投资公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资，并向相关金融机构出具确认函。市财政局出具承诺函，承诺如企业不能按时偿还债务本息等，安排财政资金偿还。案例六甘肃省兰州新区农林水务局为企业举债违规出具承诺函国家审计署《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》（2017年第32号公告）：甘肃省兰州新区农林水务局违规出具承诺函，形成政府性债务1.92亿元。2016年1月，兰州新区管委会全资企业兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司，向兰州银行新区分行借款2亿元用于兰州新区职教园区生态绿化及七号湖调蓄水库工程，兰州新区农林水务局出具承诺函承诺以财政拨付该局的生态建设资金作为还款来源。截至2017年8月底，兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司已用财政资金偿还上述债务750万元，余额19250万元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。案例解析：以上三个案例的借款主体为融资平台公司（企业），分别由市区财政局、农林水务局向金融机构提供协调资金支付融资产品本息的承诺函，这些违反了预算法