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托管运营在云南省污水处理厂市场化改革中的重要作用一、云南省城市污水处理厂运营状况全省建成投产的污水处理厂都具共同特点；资金来源于国债世行贷款、日贷和政府或企业自筹外国政府赠款、BOT这些途径。建设业主方：多为城建、环保、水务、各地国营供排水公司及投资公司。而运营管理模式大体可分三种：一是由国营供排水公司经营管理：云南省绝大多数污水处理厂都由国营供排水公司在运营；二是特许经营权转让：曲靖和瑞丽2座污水处理厂被TOT形式收购形式，东川和石林2座以BOT方式建设的污水处理厂；三是托管运营；在全国范围内，污水厂的运行都存在很多问题：由于管理体制的原因，致使云南许多的污水处理厂的运营管理存在难以避免的弊端。1、环保部门难以监管因为历史的原因，形成了云南污水处理厂的隶属关系较为复杂的局面。（分别隶属于城建局、水务局、环保局等政府职能部门）。这些职能部门和污水处理厂要么是“家长与孩子”的关系，要么是“既当运动员又当裁判员”。在这种情况下，污水处理厂不运行、半运行、偷排、漏排已成为行业内公开的秘密。而负责监管的环保局，对此往往无能为力，难以发挥监管作用。以云南为例，至今尚未有一起因污水处理厂不运行或排放不达标而被当地环保部门查处的案例。2、运营缺乏独立自主权在国家不断加大环境污染治理力度的背景下，许多污水处理厂的厂长内心也想根据实际情况，加大污水处理量、提高出水水质，确保达标排放。但由于污水处理厂隶属行政主管部门，每年的运行费用是由财政预算固定的。苦于费用的限制，运营中的许多事情他们是不能也无权决定的。不仅如此，即使员工的工资也是按事业单位的工资系列进行，有技术专长干得多的反而不如无专长干得少的拿的多。这种事业性管理的运行体制，势必造成污水处理厂缺乏独立经营自主权，无自负盈亏意识，无法通过自我约束机制、提高生产效率。3、运行成本居高不下由于国营污水处理厂吃的是“财政饭”，属于独家垄断经营，所以运营者没有技术更新、工艺改进、节能降耗的积极性。在此，仅对技术更新和员工人数加以阐述。先谈技术更新。当经营者在实际运行中发现需要对现有技术或设备进行必要的更新以降低运行成本时，需要做大量的论证和充分的准备工作。然而，报到行政主管部门后，往往被一句“现在没有经费，以后再说”挡了回来。无疑，会严重挫伤经营者的积极性。再谈员工人数。在现行体制下，污水处理厂工作仍被许多人视为“铁饭碗”。因此，这些人通过人际关系进入污水处理厂工作。如上海某日处理2万吨的污水处理厂，正式工加临时工竟高达192人，这势必会加大运行成本。4、运行专业化程度低由于体制问题，大多数污水处理厂现有的员工中，非专业技术人员占绝大多数，而专业技术人员占极少数。这就导致了在运行过程中不能灵活调控，不能合理配水配药、不能及时维修设备、不能保证出水水质达标，造成既严重浪费又降低了运行效率。这固然有工作责任心的原因，更重要的是员工缺乏专业知识和基本技能。如何改变这种局面呢？正如国家有关部门指出的推进城市污水处理产业化的方向是：改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。二、城市污水处理厂市场化改革的主要模式纵观全国，在城市污水处理行业市场化改革主要有以下几种模式：1、合资经营或是股权转让对于已有的国有水务企业，实行股权的多元化，变现政府所拥有的全部或部分国有股权，逐步地、彻底地实现市场化、商业化运作。这种方式多见于大中型城市的水务管理。2、BOT项目融资对于待建的水业设施，面向社会招商，出让特许经营权。此种方式多见于水价到位，日处理水量较大且水量较饱满的项目。3、TOT项目融资对已建成的水业设施，进行资产和特许经营权有时间期限的出让，获得新的资金用于其他新项目建设。此种方式多见于水价到位，日处理水量较大且水量饱满的项目。4、托管运营就是对已建成的水务设施，在一定的运营期限内，由专业化运营公司（取得国家环保局颁发的环保设施运营资质的企业）以物业管理的方式，为业主提供自来水厂或污水处理厂全部日常运行管理人员及技术服务，负责系统的处理效果、设备维护和保养、消耗的药剂和安全生产及厂区的管理工作，业主负责向专业化运营公司支付相关费用。显然，采用前3种模式对水务业进行市场化改革必然涉及到国有资产的评估、变更、转移等工作，在这个过程中很可能造成国有资产的评估不实或流失。而采用托管运营，专业运营公司仅向政府提供服务，不涉及国有资产的评估、变更等问题。可见，托管运营这一模式具有简易的操作性。三、托管运营在城市污水处理厂市场化改革的作用1、角色的转变，有利于政府真正行使监管权。现在好多地区，由政府直接或间接管理的污水处理厂很多处在半运行状态，遇到上级检查时才开机，使环境安全性遭到极大破坏（如报道淮河流域）。因为官办的特殊身份，政府对此也只能默许。“托管不等于撒手不管”。托管运营后，政府作为公众利益的代表，从直接或间接的运营者转变为监管者。在消除了环保设施运营风险的同时，也使政府回归了应有的监管服务地位。由环保部门依据国家相关法律、法规监管运营企业，业主依据与运营商建立在法律框架下的合同条款监督运营企业。按照处理后排放的水质、水量进行考核，该给就给，该罚就罚。2、集约化管理，有利于优化资源配置在运营管理上，我们采用的是集约化管理模式，即公司统一行使人、财、物权，而由运营部负责污水处理厂的运行。公司始终把管理的规范化、科学化、提高运营质量和服务水平作为立身之本。各运营部均聘用专业技术人员任经理，对工艺技术和设备的维护以及人员的安排等问题，分别由运营总监、行政总监、总机械师统一管理。这样做不仅节省了人力，而且可以更好的应对不同的污水处理工艺技术。3、高度的自主经营，有利于降低运行成本。从云南整体情况看，污水处理厂运营率低、运行效益差的主要原因是缺少运营费用，各地污水处理费收费过低。没举办价格听证会提高污水处理费的县、市大多在0.35元/吨水上下，举行过价格听证会提高了污水处理费的城市大多在0.5元/吨水上下。这样的价格不能覆盖国营污水处理厂的运营成本，导致运营率低。而对专业运营公司来说，这种价格已包含了企业的生产成本及利润。如某国营1万吨/日规模污水处理厂吨水运行成本（未含折旧、递延分摊、税费）为0.69元，而我司1万吨/日规模以上的污水处理厂吨水运行费（未含折旧、大修）却低于0.5元。①降低人工成本以某污水处理厂为例：政府自营时，人数为25—30人，托管运营后，人数为15人。政府自营时，厂领导大部分是政府指定。大多没有污水处理厂专业的运营管理知识及经验，员工是凭借各种关系进入污水处理厂，专业性人才较少。员工的使用基本是终身制，企业人力资源缺乏应有的弹性和潜力。而采用托管运营方式后，员工采用聘用制，按需纳才。依据劳动法签订劳动合同，实行优胜劣汰，企业人力资源充分得到优化。这样可以在人工费用方面大大节约了开支，降低了吨水运行成本。②降低能源费政府自营时，设备的开停只按照规定进行，而不进行灵活调控，致使能耗过高。托管运营后，运营商为获取利润，在确保出水水质达标的前提下，会根据进水水质、水量等实际情况及时调整设备运转的台数和时间。即使对厂区照明、办公及生活用电也会尽力节约，以降低能源费。③控制药剂用量运行中药剂的使用，取决于管理者对污水处理知识的认知深度及长期的运营经验。政府自营时，管理人员无节约意识（也无节约必要），没有对药剂实行科学的配比及在出水达标前提下最大化节约的动力，由此导致了药剂的大量浪费。而实行专业化托管运营后，所有费用都要从有限的运营服务费里由企业自行支付。为了最大化的获得利润，避免企业亏损，运营企业必然会用科学化及集约化的管理，在出水完全达标排放的情况下，利用其污水处理的实际运行专业经验，严格控制药剂用量。④降低维修费用政府自营时，职工缺乏对污水处理设备设施的专业化知识和强烈的责任心。同时受制于财政拨款所限，不能按国家规定对设备进行定期的维护、保养、小修及中修。导致大多数污水处理厂设备年久失修、备品备件缺乏，直至设备损坏被迫停运，从而增加了大修次数，导致吨水成本上升。而采用托管运营方式后，体制决定了员工会与企业同心同力。员工通过规范的巡查制度、强制检修制度、备品备件储备制度，按照设备的运行规律，对设备进行定期的维护保养和检修，发现问题及时解决。使设备在使用中的损坏率降至最低，从而保证了设备的正常运行，延长设备的使用时间并减少了运营成本。4、专业化的运营，有利于资产逐渐转变为良性资产。①持续高效的专业化运营，会使厂内设施得到精心的养护和维修。而对出水质量的严格控制，运营费用的降低，会使该厂的美誉度提高，无形资产增值。②在托管运营期内，政府会不断提高污水运营费的收取标准，最终使污水处理厂成为可以最终获利的良性资产。按照国家的相关规定，2007年底全国的污水处理费达到0.8元/吨。这样在支付了专业运营公司0.4元/吨—0.6元/吨运营费用后，至少节余0.2元作为政府财政提留，用于还贷及排水公司经费和留利。5、适宜的运营费，有利于政府更好的控制水价。从全国水务市场的改革发展看，经过BOT、TOT等形式的改革后，当地水价持续上涨成为必然趋势。因为投资商都会与政府力争到一个高水价，以在较短时间内回收高额投资。从目前的收费情况看，吨水价格从0.75元/吨至2元/吨的都有。首先，政府会因此背负沉重的财政负担和公众舆论压力。如长春市污水处理厂就由于政府无力支付投资商高额的运营费用，造成污水处理厂停运，污水直排松花江的恶性环境事故。其次，政府的水价负担必然会全部或部分转嫁给老百姓，导致老百姓无法承担高额综合水价，民怨鼎沸。如北京的综合水价现已高达4.5元/吨。托管运营公司收取的是基本的运行费用，利润获取主要靠节能、挖潜，取费较低。它与政府签订的合同价款一般多年不变，或随相关指数略有微调。因此，对未来的水价，政府调控余地更大。综上所述，市场化改革的关键是实现城市污水处理厂所有权与运行经营权的分离。从企业化发展到市场化运营，这个过程不但需要理顺排污单位、污水处理厂经营者、管理者的关系，建立一个协调统一的管理机制，而且需要在政策上予以引导和扶持。通过市场引导，为城市污水处理厂的事业性管理向市场化运营方向发展创造条件。