特色小镇与PPP模式运用

特色小镇与PPP模式运用在住建部、发改委以及各级政府的大力宣传下，“特色小镇”在短短的半年里就成为了政府和市场皆强烈关注的热门投资标的。政府为吸引投资纷纷抓住自身产业特色，率先落地相应配套，以概念促发展，极力开展招商引资工作；而社会投资方则迅速抢占产业基础、地理优势等先天条件较好的地块，和政府协同作业，以打造“中小型产业园区”为目标，用极快的节奏展开了“造镇运动”。从微观与宏观层面综合来看，特色小镇之所以受广泛关注，且能得到各方响应并迅速实施，除了其本身所具有的促进产城融合和产业发展的适宜模式之外，在国家整体层面，其也是在经济技术开发区、高新技术产业开发区等大型园区基础上，进一步因地制宜发展各类新兴产业的重要载体——追本溯源，特色小镇其实发源自风靡长三角与珠三角的“一镇一品”的乡镇发展模式，即一个镇以一个类型的产业为抓手，形成集群效应，共同为中国其他地区或国外提供质量与规格相似的产品与服务。较为知名的如旅游小镇乌镇、义乌小商品城、海宁皮革时尚小镇、景德镇陶瓷小镇等等。在国家近三十年的经开区、高新区开发之后，利用存量稀缺土地资源发展地方产业的特色小镇模式接下了历史的重任，但值得庆幸的是，无论从国家层面还是市场层面，都给予了特色小镇切实的支持。本文将在国家政策的基础上，对特色小镇以PPP模式发展的必然性以及社会资本的最适宜参与方式进行分析，并对特色小镇在未来的发展给出相对合理的预测。一、特色小镇，2017年PPP领域的主角如前文所述，特色小镇之所以被各界看好且发展迅速，和国家的政策支持以及市场的推动力密不可分，细致些看，主要有以下几个助力要素。（一）国家各部门全力支持，模式已得到认可，资金扶持陆续到位从住建部、发改委、财政部于7月18日公布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》并明确提出“到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”之后，国家各部门便接连调整相关产业发展政策，以使特色小镇发展能得到全面的国家级资源支持。目前在发改委、住建部的政策基础之上国务院已经全面调整了园区发展的建议模式，以使特色小镇可以享受到既有的产业园区支持政策，随即，政策性银行也接连出台了相关政策，以期以自身信誉度撬动各方资金参与特色小镇开发工作。具体政策有以下几点：（1）住建部、发改委等部门出台特色小镇专项政策予以支持在《关于开展特色小镇培育工作的通知》之后，住建部、发改委在特色小镇领域分别开展了特色小镇试点示范案例推广工作和美丽特色小（城）镇建设指导工作。其中，住建部于2016年8月3日发布了《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，并于2016年10月14日公布了《第一批中国特色小镇名单》，该名单从各省共计优选了127个具有代表性的小镇，意在为地方特色小镇发展做出样本。同时，发改委所提出的策略也极具有借鉴意义——《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（2016年10月31日发布）和《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》（2016年12月13日发布）在小区域产城融合的模式和金融支持上进行了理论突破，为特色小镇这种新型城镇化的补充形式给出了切实的建设指导意见，也为后续各类金融机构的参与指明了方向。（2）国务院对于园区开发多样性模式的支持虽然以往提及“开发区”往往特指经开区、高新区等大型园区，但是国务院在2016年4月1日发布的《国务院办公厅关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》便谈到了：支持有条件的国家级经开区探索同境内外社会资本合作，共办各具特色的“区中园”，形成多层次、多渠道、多方式的投融资体系。这从一方面明确了我国园区建设有赖于社会资本的投入；另一方面也为社会资本以“区中园”的模式参与既有园区建设给出了许可。从实际的开发案例来看，特色小镇设立在高新区之中，享受高新区、特色小镇双重政策的扶持——如坐落在杭州未来科技城的互联网小镇即是这样的“区中园”。所以，今年2月6日新出台的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》也可以看作是特色小镇的支持政策。（3）政策性银行带领社会资金全力给予资金支持2016年1月和2017年1月，住建部联合农发行、国开行分别发布了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》和《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，为政策性金融扶持特色小镇发展进一步做出了要求。结合此前提及的《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》一同来看，政策性银行在城镇发展支持和产业发展支持中的重心已从单纯的产业支持、扶贫或必要基建与公共服务的补充支持慢慢转变为综合性开发支持，尤其在《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》中特别明确提出了：加快培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇。优先支持《住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》（建村[2016]221号）确定的127个特色小镇。可见目前在小城镇发展问题上，国家的政策导向和资金导向趋于一致。所以，“千企千镇工程”政策联合中国光大银行、中国企业家协会等单位一同发布，也有着其明确的引导作用。（4）土地政策持续利好，特色小镇将汇集更多优质资产2017年2月17日，国土资源部、发改委、财政部、住建部、中国人民银行、林业局、银监会八部门联合印发了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，首先明确了未来要完善公共服务项目用地政策。根据投融资体制改革要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。此外，该政策还提出了改革完善国有建设用地供应方式的方法，即地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先行以租赁方式提供用地，承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式，或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。特色小镇作为产城融合的综合型开发项目，如果能够以成本获得产业所需的工业用地并且在其他公共服务用地上可以有更多的“可支配”土地，那将更有利于资金杠杆的使用，进而可有效降低特色小镇的前期开发费用。（二）其他传统基建与公共服务项目申报高峰已过，PPP业务开发亟需重点截至2016年底，财政部PPP中心共计有入库项目11260个，发改委项目库虽未正式上线，但通过发改委的PPP专栏的相关项目推介信息可知，目前其库中项目总计已超过2000个——该数量包含已进入执行阶段的项目。虽然整体项目数量惊人，但是两部委进入2016年第四季度后库中项目数量增速相较此前明显放缓，且随着贵州财政函收回，财政部问责山东省、重庆市、河南省等地违规出具人大决议和财政函等事件的持续发酵，行业渐渐发现了PPP大干快上的风险与弊端，于是各方近期都在对过度发展的PPP项目进行理性控制。然而，特色小镇不同于传统的PPP项目，其并非是项目单体，而是由产业园区、市政道路、污水处理、地下综合管廊、教育服务等各类项目复合而成，并且多个主要项目市场化回款机制清晰且具有较好利润空间，故而复合后之项目包的风险就会降低不少，若能贯彻好“因地制宜”的发展路线，那特色小镇将可以收获较好的项目价值。（三）浙江实践日趋成熟且可供借鉴，全国性“克隆潮”蓄势待发经过近两年的系统性实践，浙江的特色小镇已探索出了特色小镇的典型模式，即：特色小镇作为未来经济发展的主体，主要涉及信息、环保、健康、旅游、时尚、金融以及高端装备制造等七大产业。每个小镇原则上需在3年内，完成约50亿元的固定资产投资（不含住宅和商业综合体项目），金融、科技创新、旅游、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽。特色小镇须产业、文化、旅游“三位一体”融合发展，浙江要求所有特色小镇须建成3A级以上景区，旅游产业类特色小镇则须按5A级景区标准建设。且根据目前的特色小镇规划，每个小镇的规划面积大约为3平方公里，且核心建设用地约为1平方公里——由此可见，特色小镇的发展路线将明显与高新区、经开区形成差异化，但从其工业价值和对地区经济的贡献来看，这种小而美的方式似乎是一种恰到好处的补充，并且特色小镇的发源地浙江也已因此收获良好的经济成效，所以该模式被全国其他地区效仿已成必然。“二、特色小镇的PPP模式及社会资本参与方式将有突破据人民日报2016年8月报道：浙江省首批37个省级特色小镇2015年新开工建设项目431个，完成固定资产投资额480亿元，新入驻企业3300家，引进1.3万多人才，并带来含金量较高的新增投资、新建项目和新增税收。从中可见，特色小镇作为具有天然优势的产城融合的新型功能型园区，也有着与高新区、经开区等大型园区类似的综合性开发需求。若要以PPP模式去开发特色小镇，那其本身就是“项目包”模式的PPP项目，社会资本获得特色小镇的总包，即可获得多项目的开发与投资权限，在政策尚不明晰的现阶段，参与特色小镇是较好的锁定优质资产的策略。但新类型的项目自然有新的投资方式，从特色小镇目前的项目基本要素构成来看，PPP模式下的社会资本参与其中需有以下三项调整：（一）资金是重点，社会资本联合体必有大资方参与如前文所述，浙江省提出的特色小镇开发标准要求每个小镇至少50亿元的固定资产投资，也就是说，如果将特色小镇看作是一个整体的PPP项目，那其必然属于PPP项目中资金体量最大的那个梯队——目前财政部PPP综合信息平台中五十亿以上的项目为514个，仅占总项目数的4.74%，所以特色小镇的开发，资金的配套是第一重点。（二）建立全局观，须设计、建设、运营三位一体参与项目特色小镇PPP项目不等同传统的PPP项目，其中还涉及到如区块规划、物流动线规划，以及专门的招商部门设置等环节，故而特色小镇的前期策划不是单纯地基于建筑物本身的设计、功能、社会影响、环境影响、经济价值等方面，而是要站在产业长期发展的角度，综合考虑。特色小镇是小型的园区，其规划、运营的工作量和复杂度几乎与大型园区相差无异，故而需要设计方、建设方、运营方三者在前期就怀有统一的理念与目标参与到项目中。（三）特色小镇投资体系需纳入创投，且具备综合创业服务功能发改委在《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》中已然明确：特色小镇创新是小城镇持续健康发展的根本动力。要发挥小城镇创业创新成本低、进入门槛低、各项束缚少、生态环境好的优势，打造大众创业、万众创新的有效平台和载体。且谈及要在特色小镇做好创业创新生态圈的构建，少不了创业者、风投资本等要素的集聚。在该文件中发改委也同时提出：创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。虽然此处未明确说明基金投资内容，但从发改委的政策意图看，该PPP基金将囊括创业投资的相关职能。目前看来，特色小镇也与创新科技园区一样，将会具备一定的产业孵化职能，成为创业创新的新引擎。“三、预测：特色小镇投资，火爆中将出现分化，冲突在所难免（一）发达地区特色小镇将成为首批社会资本争抢热点从近几年PPP项目的发展情况来看，发达地区和欠发达地区已然形成了明显的分化趋势，即发达地区的PPP项目从立项到完成融资的周期已明显短于欠发达地区，且欠发达地区的项目融资难度也因部分地区的违约而深受影响、日渐困难——投资体量更大的特色小镇自然会将此趋势加剧。故而，社会资本方出于对投资风险控制的考虑，在特色小镇推广的初期会率先抢占发达地区的项目。（二）经济欠发达地区将给出更多优惠条件以吸引投资如之前所说，浙江等地特色小镇的建立往往基于地区内的既有产业，可以说“一镇一品”是特色小镇发展的根基。而欠发达地区本身不具备良好