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导论公共管理学的视野一公共管理及其相关概念1.公共管理与公共行政公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任2.公共部门与公共物品公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。3.公共管理与私人管理公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：一、公共管理与私人管理的使命不同。二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。4.治理与善治治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。二公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治---行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。2.公共管理范式的出现、20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：一种是公共政策学院的—政策途径，简称“P途径”另一种是商学院的---商业途径简称“B途径”。B途径强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中，并仍然关注组织结构与过程。P途径来自公共政策学院，它强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。3.公共管理范式新在何处凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，它认为公共管理途径具有以下的几个特征：1）拒斥公共行政学和执行研究2）一种乐观的规范研究领域3）以顶层管理者的战略决策为焦点4）通过案例研究来发展知识5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗波兹曼认为公共管理途径应具有以下的特征：1）既关心战略，又关心过程2）在强调硬的知识的同时，关注软的知识3）问题焦点甚于过程焦点4）强雷主张脉络背景和经验知识5）关注战略和多元组织的问题佩里力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和实际的概括或知识。雷尼认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题：第一，公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别？第二，公共管理所要研究的政治环境指的是什么？第三，说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思？林恩主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。三公共管理学的学科范围1.对公共管理学的三种不同理解a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。2.公共管理学的研究对象公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。3.公共管理学的学科特征第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题，如公共物品，公共选择等第五，公共管理学既是实证的，又是规范的第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。四公共管理学的研究途径和方法1.研究途径公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法五六十年代以后广泛的运用运筹学、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。20世纪70年代发展了“新政治经济学”80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。2.研究方法a.系统分析b.比较分析c.实验分析d.案例分析五实践中的公共管理1.政府管理的起源与演变a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的c.19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。2.市场经济国家的政府管理实践a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。3.转型期我国公共管理的实践（1）传统的政府管理模式的弊端a.政企不分，政资不分b.机构臃肿，效率低下c.权力过于集中d.政治民主化、科学化、制度化薄弱（2）转型期政府管理面临的挑战首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。（3）入世对我国政府管理提出的挑战一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求（4）转型期我国政府管理创新温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：第二，加快推进政府管理创新势在必行。第三，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。第四，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，第五，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设第六，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。第一章公共组织理论第一节公共组织概述一组织与公共组织的概念组织：是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体公共组织：就是管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。二公共组织的构成要素1.组织人员2.组织的目标3.职能范围4.机构设置5.职位设置6.权力与职权7.权责划分8.规章制度9.团体意识10.组织设计11.支持硬件12.技术和信息三公共组织的类型1.按财务-会计标准分类可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会2.按公共权力标准分类（1）强制型公共组织。主要指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。（2）半强制性公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”即在市场失灵的一定范围内实施管理。（3）非强制性公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。3.按权威与等级结构标准分类（1）古典模型古典模型的特点：1）组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域2）对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位3）行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；4）行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在控制范围；5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构6）垂直领导活动与参谋活动被严格区分（2）官僚模型官僚模型的特点：1）基于职能专业化的劳动分工；2）有明确的职权等级制；3）有与任职者和职责相关的规章制度；4）有处理工作的程序系统5）人与人之间关系的非人格化6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础（3）第三部门行政模型第三部门行政模型的特点：1）公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中2）在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力3）政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节公共组织的结构一管理层次和管理幅度管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重管理幅度：指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，管理层次越少，管理幅度越大。尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔，因此这种形态被称为“尖形结构”，尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级