中央政府投资项目后评价管理办法条文解读

中央政府投资项目后评价管理办法条文解读国家发改委投资研究所管理办法解读的内容一、后评价在投资项目管理中的基本定位二、后评价的基本概念三、后评价的范围和内容四、后评价的评价方法五、后评价的实施六、后评价管理办法的解读一、后评价的基本定位•从宏观和微观两个方面确定后评价的基本定位•投资体制改革进程的必然结果•建立政府投资项目全过程管理体系的重要内容和环节•完善政府投资项目监督管理、建立责任追究制度的必要任务•项目周期管理的重要组成部分项目后评价的起源和发展•国外项目后评价简况•国际金融组织的后评价•国内项目后评价进展国外项目后评价简况起源：项目后评价1930年代在美国与项目前期评价同步产生，目前主要运用于多边和双边国际组织的项目管理和监督中。发展：后评价内容不断扩展，评价方法日趋成熟；后评价涉及投资项目的全过程；后评价机构的任务和责任日趋增强。1.2.2国际金融组织的后评价•国际金融组织的后评价机构均是其组织机构中重要的一个部门，并且独立于其他业务部门。•世界银行的后评价机构直接由银行执行董事会领导，以保证该机构的权威性和独立性，其名称为“业务评价局”(OperationEvaluationDepartment)•亚洲开发银行的后评价机构设置与世界银行基本相同。世行后评价和决策周期后评价专题研究向新项目和政策提供后评价结果政策(制订)项目执行审核和影响评价项目完成报告的审查项目完成报告项目执行和监测银行执董会批准国别局计划前期准备评估贷款淡判国内项目后评价进展起步：1980年代初由国家计委与项目可研方法同期引入我国，开展研究；1988年国家计委委托CIECC首次进行项目后评价；1990年国家计委正式下达通知，第一次提出项目后评价的内容和要求。发展：1994年和1995年国家开发银行和CIECC先后正式成立后评价局，开展了数百个项目的后评价，2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中明确了后评价的要求和作用，2005年国资委颁布《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，2008年国家发改委颁布《中央政府投资项目后评价管理办法》。二、后评价的基本概念•项目周期管理中的后评价•项目建设程序管理中的后评价•项目后评价的概念和意义•项目后评价与项目中间评价、总结评价（自我评价）、竣工验收之间的关系•后评价的目的和任务•后评价的独立性和反馈性•项目后评价与项目监督管理项目周期中的后评价项目周期是指项目实施建设及运营的全过程，即从项目的筹划、实施、运营到消亡。项目周期一般可分为四个主要阶段：项目准备阶段；项目实施阶段；项目总结阶段；生产运营阶段，即从项目正式移交生产运营后到经济寿命期结束之前这一阶段。项目建设程序作为项目周期的一部分，主要体现在项目前三个阶段，是指项目实施的整个过程，不包括项目建成后的生产运营阶段。项目周期图示项目周期（ProjectCycle）一般可以分成四个主要阶段，即立项阶段、准备阶段、实施阶段和完工阶段。立项阶段准备阶段实施阶段完工阶段（生产运营）项目起始批准立项开工建设竣工验收事后评价项目终止图.项目周期各阶段划分示意图项目周期中的后评价图1项目周期中的项目后评价可研批准立项贷款生效/开工帐户关闭/竣工达到能力投入资金收回项目终点|||||||ABCDEF(项目寿命期T)T事前事中事后（项目评估）|(项目事中评价)|(项目事后评价)|项目建设程序管理中的后评价1)项目建议书(立项)阶段2)可行性研究阶段3)设计阶段4)项目实施准备及开工阶段5)施工阶段6)竣工验收(完工)阶段7)项目后评价阶段项目后评价的概念项目后评价：是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。项目后评价的意义项目后评价首先是一个学习过程。后评价通过对项目目的、执行过程、效益、作用和影响所进行全面系统地分析,总结正反两方面的经验教训，使项目的决策者、管理者学习到更加科学合理的方法和策略提高决策、管理和建设水平。其次,后评价又是增强投资活动工作者责任心的重要手段。后评价的透明性和公开性,可以比较公正客观地确定投资决策者、管理者和建设者工作中存在的问题,从而进一步提高他们的责任心和工作水平。第三,后评价主要是为投资决策服务的。项目中间评价与后评价在定义项目后评价时，需要对项目中间评价加以必要的说明。所谓“中间评价”是指投资或项目管理部门对正在建设尚未完工的项目所进行的评价。中间评价可以是全面系统的，即对项目的决策、投资、目标、工程以及未来效益的全面评价；也可以是单独内容的，即对项目建设中某个问题、某项效益的单项评价；可以是一个项目，也可以是一捆项目，即一个行业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。项目总结评价与后评价项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。项目总结评价与竣工验收项目总结评价与项目竣工验收的关系相同点：都是项目周期后期的工作；都是项目法人的任务；都要进行项目工程技术和管理的总结；都是项目后评价的基础。不同点：总结评价更注重项目的效益分析以及影响评价；总结评价要确定项目目标的实现程度和可持续性；总结评价要为项目的完善发展提出建议和对策；总结评价要为投资者提供相关的经验教训。项目后评价与竣工验收项目竣工验收项目后评价需求者项目法人、出资或投资者出资投资者、政府、（法人）完成者法人委托独立的咨询机构（第三方）工作时点项目建成以后项目竣工验收以后工作内容总结工程建设情况，以工程技术和施工安装为主；总结项目的全过程，以财务经济效益、社会环境影响评价为主；工程三大控制情况；目标实现程度及其合理性、项目持续性、项目成功度；侧重项目工程建成；侧重项目的经济和效益建成，经验教训的总结，改进决策和宏观管理；提出完善项目的对策措施，对高层管理提出建议。以提出决策和宏观政策、规划、管理的建议为主。项目后评价与竣工验收一个项目建成的标志是多方面的，主要包括工程、技术、经济、效益四个层次。1.工程建成：项目的实物建成（physicalcompletion），即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。2.技术建成：设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到设计能力。一般项目需要2－3年的时间。项目后评价与竣工验收3.经济建成：主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后3年左右的时间。4.效益建成：是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要3－5年或更长的时间。项目后评价与竣工验收•项目后评价不仅仅是对项目工程和技术的总结评价，更重要的是对项目经济和效益的分析评价。•从时间上讲，后评价要对项目周期全过程的各个阶段进行分析评价。•从内容上讲，后评价要对项目涉及的工程技术、财务经济、环境生态、社会发展、管理制度等进行全方位的分析评价。项目后评价的目的项目后评价的主要目的有：1）及时反馈信息，调整相关政策、计划、进度，改进或完善在建项目；2）增强项目实施的社会透明度和管理部门的责任心，提高投资管理水平；3）通过经验教训的反馈，调整和完善投资政策和发展规划，提高决策水平，改进未来的投资计划和项目的管理，提高投资效益。项目后评价的任务•项目后评价一般由项目投资决策者、主要投资者提出并组织，项目法人根据需要也可组织进行项目后评价。项目后评价应由独立的咨询机构或专家来完成。•项目后评价一般应对项目执行全过程每个阶段的实施和管理进行定量和定性的分析，重点包括法律法规（规划、政策、合同等）、执行程序、工程三大控制（质量、进度、造价）、技术经济、社会、环境影响、工程咨询质量（可研、评估、设计等）、宏观和微观管理等。项目后评价的独立性•项目后评价的独立性：是指评价不受项目决策者、管理者、执行者和前评估人员的干扰，不同于项目决策者和管理者自己评价自己的情况。它是评价的公正性和客观性的重要保障。没有独立性，或独立性不完全，评价工作就难以做到公正和客观，就难以保证评价及评价者的信誉。项目后评价的反馈性•项目后评价的反馈性：和项目前评估相比，后评价的最大的特点是信息的反馈。也就是说，后评价的最终目标是将评价结果反馈到决策部门，作为新项目立项和评估的基础，作为调整投资规划和政策的依据。因此，评价的反馈机制、手段和方法便成了评价成败的关键环节之一。项目后评价的服务对象•项目后评价的服务对象是项目管理，而且主要是为项目的决策管理服务，为项目的出资者服务，侧重在宏观决策和监督管理两个方面。同时，可运用于项目实施过程中的一些评价（通常是项目的监测评价或中间评价）为项目执行机构或其他有关方面的管理服务。项目后评价与项目监督管理•项目监督检查•项目绩效管理•项目稽察•项目监测与管理信息系统•项目审计项目监督管理项目监督是指出资者和投资决策者对项目的管理，是具有约束力的指导性管理。这种监督有多种形式和规则，包括日常检查、项目绩效管理、项目稽察、项目监测、项目审计等。项目监督检查•项目监督检查是中国项目监督管理的重要手段，也是国际上通用的一种监督模式。例如世行、亚行等国际金融组织，要求加强项目执行机构和业主对其贷款项目的管理，同时还确立了一系列规范的监督机制，以派遣银行项目管理代表团为监督工作的主要形式。项目绩效管理•项目绩效管理是项目投资者或其代表为了保证投资项目按计划实施，达到发展目标，在项目实施过程中，对项目的成果和效益所进行的监督管理。为此，亚洲开发银行建立了项目绩效管理系统（ProjectPerformanceManagementSystem,PPMS），它是监督和监测项目绩效和发展影响的主要方法。该方法通过项目绩效目标（进度、成本、质量）和发展目标（项目成果、近期作用、远期影响）的评判，来确定项目最终目标的成功度。项目稽察•项目稽察是项目监督的一种重要形式，是从投资宏观角度对项目的一种有效的管理。我国从1998年起开始试行“国家重大建设项目稽察特派员条例”。实行项目稽察制度是为了加强国家出资的重大项目管理，监督国家投资的有效使用，提高投资效益。项目监测与管理信息系统•项目监测与评价：项目监测是随着项目的进程，按照为项目既定目标而事先设计的指标体系,不断采集数据和资料的过程。项目的监测评价是对拟定项目目标的迫切性、项目执行效率及其效果的阶段性评价。•项目管理信息系统由项目法人来建立，项目管理者通过项目管理信息系统(ManagementInformationSystem，MIS)，可在项目进行的任何时点上了解、掌握项目的问题和进度，及时协调关系和调整实施计划。项目审计•项目审计定义为：项目审计是独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对由建设项目引起的一系列投资、筹资、财务支出、技术经济管理等活动，与建设项目有关的建设单位、项目法人、设计单位、施工单位、监理单位等的财务收支，进行监督的行为•项目审计作为专项审计，其目的是确定项目的各项经济活动的合法性、公允性、合理性及其效益性。三、项目后评价的范围和内容•项目各阶段的总结与评价•项目后评价的基本内容•项目后评价的目标和持续性评价项目各阶段的总结评价项目各阶段的总结评价就是项目的过程评价，是项目后评价的基础，也是项目法人在项目竣工后的一项重要任务，内容包括：•项目前期决策的总结与评价•项目准备阶段的总结与评价•项目实施阶段的总结与评价•项目运营阶段的总结与评价项目前期决策的总结与评价•对项目可行性研究的总结评价•对项目评估报告的总结评价•对项目决策意