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1项目报告书项目名称：城镇养老保险基金运营系统动力学模型——仿真实验室社会保险模型软件采购项目之一研究单位：中国劳动保障科学研究院浙江大学劳动保障与公共政策研究中心研究顾问：张一名战梦霞研究人员：米红王鹏叶赛仙余蒙郦杨牛春晓二○一○年八月十日2一、引言我国城镇养老保险制度从1995年3月颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》国发[1995]6号开始，正式确立了中央统一政策，待遇地区差异，国家、企业、个人三方负担的企业职工养老保险基本架构。发展到今天，经历了15年的发展改革和不断完善，城镇养老保险基金在收支面已经在各地形成了以省级统筹的稳定的收支模式。但从宏观层面上技术的比较精确的对城镇养老保险基金收支进行系统性预测的研究还不是很全面，本研究采用的系统动力学的研究方法，其后利用具体地区的案例数据，对模型进行研究。本模型研究的核心在基于社会系统动力学的研究方法及其原理的基础上，构建城镇养老保险基金收支系统指标体系，利用Vensim仿真软件平台，进行软件设计。分别从养老保险资金的收缴，支付，投资，补充资金四个模块，构建系统动力学因果图和数据流图。二、模型背景分析（一）城镇养老保险主要文件梳理总结研究城镇养老保险基金运营的指标体系和指标之间的逻辑关系，实质上是以研究我国城镇养老政策为基础的。从这个角度上来看，以时间为维度细致的剖析和梳理我国城镇养老保险的相关文件是十分必要的。现行政策是1997年7月16日发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《97方案》），2000年国务院的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（以下简称《试点方案》），2005年12月国务院发布的38号文件《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）。这些条例（如表2.1）确立了调整和完善我国城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策和制度安排。表2.1城镇养老保险政策梳理统筹账户个人账户男（60）女（55）颁布时间国家支付企业支付个人支付支付月除数97方案1997年兜底≤工资总额20%4%-8%120120试点方案2000年兜底≤工资总额20%3%-7%4%-8%120120决定2005年兜底——8%1371703资料来源：中国人力资源和社会保障部网站（二）城镇养老保险资金筹集问题分析首先，在养老金筹集方面，国内学者普遍认为，主要存在：缴费机制不健全；征收基数不实；制度转轨成本责任不明：个人账户空账1运行。1、缴费机制不全在法律层面上，我国的城镇职工养老保险一直面临无法可依的尴尬局面，各省依照当地政府的城镇养老保险政策进行保费收缴，实现城镇养老保险的省级统筹，但事实上，缴费人的利益并没有得到法律保护。各地明显存在收缴水平不一致的问题。在人口大量频繁流动的当今社会，城镇养老保险的省级统筹，带来了不同地区之间统筹账户转移困难的社会问题。2、征缴基数不实这是导致养老保险基金流失的一大原因。基础账户是按照企业劳动工资年报来核定基数，但在实际工作中，企业劳动工资年报根本不能真实的反映职工的收入水平，缴费工资总额往往小于统计工资总额和实际工资总额，直接造成养老保险基金的流失。据世界银行的调查显示，中国城镇职工实际养老保险缴费率大约只是工资总额的13%，而名义缴费率为23.5%，实际缴费率只占名义缴费率55.3%2。3、“转制成本”责任不明大量学者认为，我国城镇养老保险制度从过去大统一现收现付向部分积累制转变的过程中的高额的“转制成本”3的资金落实问题和责任归属问题是养老金筹集困难，资金紧缺的主要原因。实践中，通过提高企业缴费比例的方式逐步解决和弥补“转制成本”缺口的办法效果并不理想。相反，在城镇企业基本养老保险费率已经达到相当高的程度时，社会统筹基金仍不敷开支。4、个人账户空帐运行各地为了平衡本地的基本养老保险基金收支平衡，占用个人账户基金的现象不绝如缕。现状是社保基金大量空帐，个人账户有名无实，实质上是一种名义账户的运行模式。此外，资金的回报率是由政府规定的，而不是实际的投资回报率。综上，从根本上看，现行养老保险体系仍然是现收现付制。1统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金，因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金，从而形成个人账户的“空账”。2资料来源：《我国基本养老保险基金财务管理的现状_问题与对策》，刘文敬（2009）3“专制成本”——“统账结合”制度前已经离退休人员的全部基本养老金和“统账结合”制度前参加工作“统账结合”制度后退休人员的过渡性养老金。4此外，我国养老保险缴费率目前已经达到比较高的水平，从1991年的16%增加到目前的24%，远远高于世界平均缴费水平（10%），甚至高于国际警界线（20%）。这直接带来了两大问题：一是企业之间的不平等竞争；二是养老保险体系的负担率大幅上升。（三）城镇养老保险资金筹集问题对策研究在解决基本养老保险基金筹资问题上，国内学者大都赞同几下几个观点：扩大基本养老保险的覆盖面以扩大基金收入；调整财政支出结构，弥补养老金缺口；完善国有资产划转，缓解“转制成本”压力；加大依法征收力度，严把缴费基数稽核关。1、扩大基本养老保险的覆盖面以扩大基金收入扩大城镇养老保险的覆盖面不仅有助于保证社会环境的稳定，提高国民整体的生活水平，最直接的可以弥补目前个人账户的巨大缺口。养老保险缴费面的扩大对象多为目前仍在工作的在职人员，这部分人群的企业缴纳的养老金收入进入统筹账户，是对目前极为紧张的养老保险基金运营的一个极好的缓冲。2、调整财政支出结构，弥补养老金缺口国家财政在作为社保支付体系中的重要一环，对养老基金支付系统的稳定起着关键作用。财政支出如何从基础建设项目向民生项目的转变，是我们所期待的。根据（表2.2）的数据显示我财政向社会保障的转移力度在2007后逐渐增大，特别是地方财政，一直承担着以养老保险支付为主的社会保障财政压力，且增速在07年日益明显。表2.22003年-2008年财政社会保障和就业方面的支出单位：亿元年度国家财政支出中央地方20031262.12144.401117.7220041524.50195.661328.8420051817.64236.711580.9320062123.90241.201882.7020075447.16342.635104.5320086804.29344.286460.01资料来源：《中国统计年鉴2004-2009》53、个人账户做实否？然而，在是否要做实个人账户这一点上，学术界仍存在不同声音。部分学者支持政府做实个人账户。指出国家可以一次性注入资金，或分批、分阶段注入资金先向即将退休的老年人账户注入资金，“中人”账户继续空账运行，再逐步注入资金。也有建议国有资产变现用以补充老人和中人的个人账户，从而做实“新人”个人账户积累。在现实的理论和实践背景下，问题的关键点并不在于是否做实个人账户从而实现制度设计的初衷，而是应该重新审视“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式的科学性与合理性。在相反不支持做实个人账户的观点中，以下两种看法很有借鉴意义。（1）张洪艳（2009）从降低替代率的角度提出统帐分离的思路现行的城镇企业职工基本养老保险制度，作为一种基本养老保险，其目标替代率是比较高的，为此国家承担了过多的责任。进一步的改革应该考虑是否使“社会统筹”与“个人账户”相分离，并将基础养老金作为基本养老金实行全国统筹，从而可以降低基本养老金目标替代率，减轻国家所承担的责任。（2）郑炳文（2009）根据欧洲部分国家养老金运行的经验，提出了“名义账户”在我国运行的主张。主张个人账户空帐运行，实行名义账户制度名义。可以有效避免我们目前巨大专制成本的养老金运行困境。三、城镇养老保险金筹集模式国际比较分析城镇养老保险的支付模式主要可以区分成缴费制和缴税制两大类。其中缴税制以美国为代表，社会保障的缴纳由《社会保障法案》的规定为基础，从雇员的个人所得中以缴税的形式进行扣除。缴费制的国家以德国为代表，社会保险费用主要来源于企业和雇员的缴费。（一）缴税制1、建立在缴税制基础上的美国社会保障制度美国是成熟市场经济国家中社会保障制度比较典型的国家之一。社会保障体系横向分成两大部分：社会保险和公共援助。纵向分为三个层次：社会救助和福利项目，主要覆盖地域社会贫困县的低收入者、丧失劳动能力的人。二是政府立法强制实施，由全体劳动者参加并共担费用的社会保险项目。三是私人团体年金，医疗保险和个人储蓄，企业和个人自由参加。这一层次的社保投入实行税前列支的免税政策。美国的社会保障基金的要来源是社会保障税。主要包括养老、医疗、失业三6大部分。税费由雇主和雇员共同负担，由财政负责征收，政府通过调节税收，鼓励企业为雇员缴纳企业年金，鼓励雇员进行个人养老储蓄，作为补充保险。2、建立在广泛而又优厚的公共补贴基础上的瑞典社会保障制度瑞典的社会保障也是基于缴费制的社会保障征收，社会保障基金主要来源于国家的税收。不同于美国，瑞典是典型的国家福利型的社会保障模式。他贯彻“普遍性”原则，倡导“收入均等化，就业充分化，福利充分化，福利设施体系化”。（二）缴费制1、德国的社会保障模式德国养老保险分为法定养老保险和自愿养老保险。除公务员以外，所有周薪低于480马克的从业人员，都是义务养老保险的对象。高收入阶层则属于自愿养老保险的对象。德国的社会保障费主要来源于企业和雇员的缴费。养老保险费用由雇主和雇员共同承担，通过法律规定，强制征收。2、英国的社会保障模式英国的社会保障制度建立在贝弗里奇的高福利社会保障计划蓝本之上，其社会保障体系包括社会保险、社会救助，社会津贴上大部分。在缴费制的国家中，英国是典型的高福利国家，同时也是社会保险的国家，社会保险占社保总比重的70%。类似于美国的模式，英国社会保障也是由三支柱构成。第一支柱：现收现付的国家基本养老保险；第二支柱：职业年金和个人年金保险；第三支柱：个人自愿性的补充商业养老保险。3、日本的社会保障模式日本的养老保险在私营企业实施厚生年金保险，雇员和雇主分别按照不同比例尺缴纳保险费，政府公务员实施共济年金保险，非受雇人员实施国民年金制度。日本虽然是缴费制的国家，但不同于中国社会保障费的收缴依据是国家行政政策的国情，日本虽然没有将社会保障纳入税收，但是实施的是法定养老保险制度，为养老保险提供了法律支持。表3.1缴税制和缴费制国家特点的比较分析缴税制国家缴费制国家美国瑞典德国英国日本账户模式社会保险+企业年金公共补贴法定保险+自愿保险国家基本养老保险为主厚生年金+共济年金7有否立法是是是是是费用来源社会保障税+自主免税缴费税收养老金积累+雇主雇员强制缴费养老金积累+财政养老金积累+财政（三）对我国养老保险金收缴模式选择的思考目前我国的社会保障模式正处在制度转轨时期，伴随着经济的高速增长，我国面临不断调整社保制度的重任。“五险一金”的大社保统筹模式是否应当向社会保障税看齐，从而加强社会保障的法律保障依然存在疑问。在账户模式选择，立法确定，和费用来源这三大方面，我国的养老金收缴模式采取“统账结合”，行政文件保证，社保基金和国家财政的组合形式，在一定程度上对国家的高速发展和民生的稳定，起着积极的作用。1、深圳案例深圳是全国最早推出社会保障制度改革的地区，具有很强的典型性。深圳市首创了社会共济和个人账户相结合的“统账结合”的模式，实施企业补充养老金作为第三层面的养老金补充。深圳的经验有两条：社会保障实现城乡一体化。在制定了合理可行的基本养老保障水平基础上，实现了社会保障广覆盖的目标。首创社会统筹和个人账户相结合的社会保障模式。依托金融机构和社区服务行业，实现了统筹账户收支平衡，个人账户实帐运行的成果。2、辽宁案例辽宁的亮点在于2001年开始实施社会保障改革试点。重点是做实基本养老保险的个人账户和国企下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。辽宁试点的重点在于国家财政的全力支持。其成效是明显的，实现了100多万名国有企业职工的成功转移，和“统账结合”的实现。但根据2001-2004的数据显示，国家财政负担已成为做实个人账户的“瓶颈”（见表3.2）：表3.2