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1公共政策学第一章公共政策学的学科要素第一部分内容讲解第一节什么是公共政策学1、政策研究、政策分析、公共政策的概念、内涵以及三者的关系1、政策研究与政策分析的比较在学科发展的早期阶段，学者认为两者是同一概念，在学科发展的现阶段，主流认识认为两者在内涵上有明显的差异：----研究主体不同。政策研究的主体是学者；政策分析的主体是政府及其他公共组织的专业人员，以及民间政策研究人员。----研究重点或范围不同。政策研究的重点或范围是政策过程、政策系统、政策影响等；政策分析的重点或范围是政策制定。----研究目的或目标不同。政策研究的主要目的是建构政策理论，推动学科发展；政策分析的主要目的是有效解决社会问题。----对研究成果的评价不同。政策研究的成果主要是得到学界同仁的认同；政策分析的成果是得到相关决策层的采纳。公共政策学的定义及内涵定义：运用科学的方法去研究政策内容、政策系统、政策过程，探索公共政策的规律，并运用这些规律运用到政策实践，以期改进政策系统，提高政策质量。内涵：---学科对象是公共政策以及与之紧密相关的政策系统、政策过程；---学科方法论具有准科学特征，表现在理性与非理性思考结合，定量与定性分析结合，实证研究与理论研究结合；---学科性质：跨学科性。综合性、交叉性；---学科目的：理论研究与应用研究结合，以期改进政策系统，提高政策质量，更好地促进学科发展和更好地解决社会问题。政策研究、政策分析与公共政策学的关系公共政策学是政策研究与政策分析的总和。2、公共政策学的学科要素构成：研究对象、研究方法、概念体系研究对象---公共政策：具体的个别的政策；政策群、政策链；政策一般---政策系统---政策过程研究方法---研究程序的设计：拟定选题—确定假设—收集资料—分析资料—提出对策—撰写报告---资料收集法：一手资料与二手资料的收集方法---研究视角和路径：系统分析法；矛盾分析法；历史分析法；比较分析法；个案分析法；经济分析法；制度分析法；价值分析法概念体系---核心概念2---次级概念---边际概念公共政策制定系统内部的结构：线性结构，职能结构，线性——参谋结构，矩阵结构3、公共政策学的产生时间、标志、创立者及其对公共政策学的界定1）学科诞生标志：《政策科学：视野与方法的近期发展》（勒纳、拉斯韦尓；1951年）（2）学科创立者：拉斯韦尓拉斯韦尓对公共政策学的界定：---学科产生发展前提必然以民主的政治体制为前提；---学科研究方法主张逻辑实证；---学科性质具有跨学科性；---学科研究主体：学者和政府---学科研究对象：公共政策、社会变迁、社会发展拉斯韦尓认为政策过程依次为：信息—建议—制定—执行—运用—评价—终止公共政策学的发展（1）公共政策学产生时期：20世纪50年代初（2）公共政策学初步发展时期：20世纪50年代和60年代前半期（3）公共政策学发展的第二个阶段：20世纪60年代后期到20世纪80年代末。---进入第二个发展阶段的标志：德洛尔《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索：概念与使用》、《政策科学构想》---政策科学在第二个发展阶段的成就：方法论多样（公共选择方法、博弈论、个案研究等）；研究重点由政策制定转向政策执行、评估和终结；开始对政策从价值和伦理视角去研究；开始采用比较研究。（4）公共政策学的近期发展：20世纪90年代以来该阶段所取得的进展：---课题选择的伦理、管理、政府改革取向；---方法论的非科学取向；(80年起)---公共政策学的建制化：学会成立以及学术刊物面世(70)；专门研究机构的建立(70兰德研究学院)；大学专业以及课程设置(704、公共政策学中国化的含义（1）强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立足中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用。（2）吸收公共政策学的概念、理论等，在马克思主义的指导下，对当代中国的公共政策问题进行实证研究。（3）考察、总结当代中国公共决策实践，在马克思主义的指导下，对公共政策学的概念、理论、模型等进行重构和创新。二1、公共政策概念的定义及内涵（1）著名学者对公共政策概念的不同界定---艾斯顿：公共政策是政府机构与周围环境之间的关系；---戴伊：公共政策是一个政府选择要做的任何事或者它选择不去做的事情；---安德森：由政府机关和政府官员所制定的政策；3---拉斯维尔：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划；---伊斯顿：公共政策是对一个社会进行的权威性的价值分配（2）公共政策概念的定义公共政策：是公共权力机关为了解决公共问题、实现公共目标和公共利益，而经过政治过程制定、选择的方案。（3）公共政策的涵义---公共政策是决策的一种特殊形态；---公共政策是由公共权力机关制定，因此具有强制性和权威性；---公共政策是经过政治过程而拟定方案、优化方案、最后选择方案的结果；---公共政策的三大要素是：公共问题、公共目标和公共利益；---公共政策的实质是对价值进行的权威性的分配；---公共政策有积极形式和消极形式。2、公共政策产生的初始条件。---公共问题的形成---公共决策机关的产生---公共强制机构的出现提醒：注意“公共政策产生的三要素”与“公共政策的三要素”的区分。3、公共政策的本质公共政策的本质（1）公共政策的认识论本质就是公共政策是理论与实践的中间环节。体现在：---理论是政策的指导思想,政策是理论的具体化。理论的内容影响或决定政策的内容，理论内容不同可能导致政策不同；理论的正确与否，决定政策的成败。---政策是实践经验的提升并在实践中得到完善和发展。（2）公共政策的社会本质是公共政策是公共性与偏好性的对立统一---公共政策是公共权力机关为着一定目标而进行的社会资源配置和社会价值的分配。所谓一定目标是自利性、阶级性和公共性的混合物；社会资源的配置是指政策主体为实现一定政策目标而进行的人力、物力、财力资源的调配；所谓社会价值的分配是指生产资料、生活资料、权力、财富等在不同社会群体间的分布，一般情况下，政府倾向于把社会价值分配给与其价值取向一致的社会群体。---公共政策的公共性体现为公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的。---公共政策的偏好性是指政策过程，即政策问题认定、政策方案制定、政策执行、政策评估以及政策调整与终结等每个环节在一定程度上均是政策主体基于一定偏好而做出的选择。这种基于偏好的选择要受到政策主体价值观、自利以及不同利益诉求者力量大小的影响。---公共政策的公共性与偏好性的对立统一体现为利益相关者之间的互动推动。4、公共政策的基本功能（1）管制功能所谓管制就是政策主体通过制定政策使政策对象不做什么来达到政策目的。管制有积极性管制和消极性管制之分：积极性管制就是通过政策使政策对象不能、不敢做政策主体不愿意发生的行为；消极性管制就是对政策对象做出的行为进行处罚，使其以后不再发生。（2）引导功能引导功能就是通过政策对政策对象的观念、行为以及事物发展进行引导。其作4用结果有正向引导和负向引导，如果政策根据事物发展规律进行引导，就会收到正向引导之效，反之就会是负向功能。（3）调控功能运用政策对社会公共事务中出现的各种社会矛盾进行调节和控制。（4）分配功能公共政策的实质就是对社会价值和资源进行权威性的分配，一般来讲社会价值和资源分配易倾向于那些与政策主体偏好一致的政策对象。5、公共政策的基本特征（1）公共政策具有政治性、权威性与强制性（2）公共政策是公共性与偏好性的对立统一（3）公共政策是应然与实然的统一（4）公共政策是回应性与普遍性的统一6、元政策、基本政策与部门政策之间的关系。7、公共政策的形式划分类型。8、政策工具的定义、类型及其划分意义。政策工具：为实现一定政策目标而采取的各种措施、策略、方法、机制、以及配置的人力、资金、资源等手段。政策工具的类型（1）加拿大学者郝赖特和腊梅什依据政策工具的强制性程度划分为：自愿性工具、混合性工具、强制性工具（2）艾尔莫尔把政策工具划分为：命令性、激励性、能力构建、系统变迁。政策工具类型划分的意义意义：政策工具的分类政策工具比较选择、配置的基础，科学的划分有助于政策主体准确地把握各种政策工具的特性，对政策工具做出恰当的选择和合理的配置，进而有效促进政策目标的实现。9、公共政策与法之间的关系。政策与法的相同点---在法治国家，公共政策要具有合法性，必须程序合法和内容合法。---法和政策都是调整人的行为或社会关系的准则、标准；---在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序政策与法的不同---获得法的形态的公共政策与法的不同〇侧重不同：政策侧重按照一定规则进行价值分配和资源配置；法侧重纠察、校正价值分配和资源配置中有关方违背既定规则的行为；〇执行的主动性不同：政策执行具有主动性；除了刑事诉讼和违宪审查，司法一般实行“不告不理”原则；〇对权利、义务的统一性不同：法对其对象一般是规定权利与义务的统一；而政策对政策对象的权利与义务有时并不对称；〇对实质与形式的要求不同：法的适用要求形式与实质的统一；而政策执行强调实质重于形式；〇强制性程度不同：法的强制性重于政策的强制性；〇对稳定性程度的要求不同：法的稳定性要强于政策；〇干预范围不同：政策的干预范围更大。5---未获得法的形态的公共政策与法的不同未获得法的形态的公共政策具有获得法的形态的公共政策的全部特质，但其文本不具有法的特质和规定。关系：政策是法的来源与动力，对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供制定和执行保障，转化为法律的政策具有更强的稳定性。三1、政策系统的构成（1）定义：是由政策主体系统、政策支持系统和政策反馈系统等所构成的有机整体。（2）政策系统的子系统构成---主体系统：政策制定系统：在政策系统中处于核心地位。，政策执行系统：，间接主体系统---支持系统：信息传播系统：政策系统的神经，政策咨询系统，政策监控系统，政策评估系统---反馈系统：多层次、多网络是政策反馈系统的特点2、政策系统的环境（包括一般环境和工作环境）（1）政策系统的一般环境（又称生态环境）---定义：指作用和影响公共政策的所有外部条件的总和。---构成：〇地理自然环境：对政策系统和政策内容有着巨大、持久的影响。〇经济环境：对公共政策具有决定性的影响。〇政治法治环境：〇社会文化环境：〇国际环境：（2）政策系统的工作环境（又称主体认知环境）定义：指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统运行产生影响的政策环境。3、政府权力、政府职能与公共政策的关系（1）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性---政府权力就是政府行使的公共权力；---政府行使公共权力必须履行政府职能；---政府职能有政治统治和社会管理，政治统治具有阶级性，社会管理具有社会性；---政府行使权力就是通过制定公共政策和执行公共政策来履行政府职能；---公共政策是政府推行政治统治的基本工具；---公共政策是政府实施社会管理的重要手段。（2）政府权力性质和大小，政府职能结构和多少决定公共政策的性质、类型和数量。4、政府能力与公共政策的关系（1）政府能力的定义：指政府在其职责范围内，运用公共权力，制定政策和执行政策的能力。（2）政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。（3）公共政策能力对政府能力有双重影响：如果政府正确制定并有效实施公共政策，那么就会提升政府能力；相反，则降低政府能力。因此，能否在其职责范围内正确地制定并有效地实施公共政策，是判断政府能力强弱的根本标准。治理能力与公共政策关系（1）治理能力的定义：指政府运用公共权威，协调各类主体（如：公共部门、私人部门和6第三部门等），维持公共秩序，满足公共需要，维护、实现和增进公共利益的能力。（2）在治理理论下，政府主要是承担公共政策的制定。（3）在治理理论下，公共政策的主体多元。（4）在治理理论下，公共政策的权力运行是双向的。（5）治理