“十五”全国城镇发展布局规划

“十五”全国城镇发展布局规划《建设事业“十五”计划纲要》专项规划(计划)之二:全国城镇发展布局规划是根据党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和第九届全国人大第四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中关于实施城镇化战略的精神编制的，是建设事业“十五”计划的专项规划之一。制定全国城镇发展布局规划，目的是要从维护区域整体利益和长远利益出发，从宏观上加强对城乡发展建设的引导和调控，促进我国城镇化进程的健康发展。规划的主要任务是统筹考虑城镇与乡村的协调发展，明确城镇的职能分工，调控和引导区域内城镇的合理布局，促进大中小城市和小城镇的协调发展；统筹安排区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和有效利用；限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境，特别是控制人口增长和保护耕地，促进城乡经济社会的持续健康发展。一、我国城镇化与城镇发展的基本情况（一）特点1.城镇化进入加速阶段，城镇在国民经济和社会发展中的地位举足轻重1999年，全国城镇人口3.89亿人，占总人口的30.9%。全国设市城市668个，建制镇19000多个。1978～1998年，我国城镇化水平提高了13个百分点，年均增长0.63个百分点，是前29年我国城镇化速度的2.5倍，是世界同期城镇化平均速度的2倍。我国城镇化过程实现了持续、稳定的增长，进入了加速发展阶段。城镇为国家创造和聚集了巨大的物质和精神财富。目前，中国工业产出的50%以上，国民生产总值的70%以上，国家财政税收的近80%，第三产业增加值的85％，高等教育和科研力量的90%以上集中在设市城市。城镇化进程的加速，促进了农村人口向城镇迁移，增加了就业机会，减轻了农村人口多、耕地少的压力；促进了城镇住宅的建设，促进了城镇基础设施的全面发展，使城镇生活环境和经济发展环境有了较明显的改善。我国城镇已经初步具有了比较稳固的物质基础，城镇各种服务功能也有明显增强。在对外开放的推动之下，我国城市与世界经济的联系和交互影响不断增强，北京、上海等城市正在逐步进入国际城市的行列。2．城镇化与城镇发展的地区差异较为突出城镇化水平的区域差异较大。东部地区的城镇化水平约为37％，中部地区约为30％，西部地区为24％。除北京、天津、上海和重庆以外，辽宁省城镇化水平最高，相当于全国平均水平的2倍；西藏自治区最低，为全国平均水平的41％。近二十年来，城镇化进程较快的地区有广东、浙江、江苏、山东、河北、广西，发展比较缓慢的地区有黑龙江、内蒙古、吉林、青海、新疆、西藏。由于历史、地理和社会经济发展多种因素的影响，中国城镇分布呈现自东而西由密到疏的空间分布特征。3．小城镇迅速崛起，对我国城镇化进程产生了积极的推动作用改革开放后的20年间，建制镇数量增长最快，平均每年增加831个，是同期全国城镇数量增长速度的1.8倍。建制镇聚集了1.2亿非农业人口和大部分乡镇企业，它创造的国内生产总值占全国的25%，外贸出口的33%，工业产值的近50%。小城镇在中国城镇化发展全局中占有十分重要的战略地位，是改变中国二元社会结构，实现乡村工业化、社会化的重要动力。4．市场成为影响城镇发展的主要因素，城镇化的投资主体多元化改革开放以来，推动城镇发展的投资主体日益多元化。到1997年，我国基本建设投资的各项资金来源中，国家投资比重已经下降到只有6%，自筹和其它资金已经占到57%，外资占14%，国内贷款占23%。多元的城镇化动力机制促进了城镇功能的完善和建设水平的提高。（二）存在的主要问题由于我国城镇发展的自然和历史条件，以及建国后在特定环境下长期实行的经济发展战略和城乡隔离的政策，形成了独特的“自上而下”与“自下而上”相结合的二元城镇化模式。受其作用和影响，从总体上看，我国的城镇化和城镇发展还不能适应经济社会发展的需要。1．城镇化滞后于工业化，尤其是城镇化的空间集聚滞后于产业转移，影响了我国社会经济的可持续发展虽然经过80年代以来近20年的较快发展，我国的城镇化水平有了较大幅度的提高，但城镇化水平仍然滞后于工业化。城乡分割的户籍管理制度等政策制约了人口的空间转移，吸纳农村富余劳动力的能力不强，城镇的集约化程度总体上不高，对城镇化的健康发展产生了一定的影响。2．城镇产业结构不合理，城镇之间横向联系薄弱虽然改革开放以来我国城镇的产业结构得到较大的发展和改善，但与现代化的要求还存在明显的差距。第三产业发育不足。在第三产业构成中，以传统服务业为主，信息、金融、要素市场等尚需较大发展。许多地区城镇职能结构趋同，经济效率还比较低，城镇之间横向联系薄弱，人才、信息、资金交流缺乏畅通的渠道。3．城镇基础设施投入不足，严重滞后于发展需要由于缺乏稳定、规范的资金来源，城镇基础设施建设资金紧张，投入不足的问题一直没能得到根本解决。城镇基础设施供求矛盾十分突出。各项设施不配套，基本处于低标准运行状态。城镇污水和垃圾处理率低，城镇交通堵塞日益加剧。城镇基础设施欠帐过多，成为制约城镇发展的瓶颈。4．城镇发展与区域发展不协调，基础设施重复建设城镇区域性基础设施缺乏协调，重复建设，造成浪费。珠江三角洲、胶东半岛等城镇密集的地区机场建设缺乏通盘部署，布局过密，使用效率不高。毗邻城镇的道路和市政设施各自为政，互不衔接，不仅造成市政设施在低水平上不合理的重复建设，而且影响城镇基础设施建设投资规模效益。城乡接合部和公路沿线建设无序蔓延，给长远发展带来许多隐患。城镇布局缺乏协调，对周边城镇和地区的环境造成污染和破坏。5．城镇发展面临严峻的资源和环境问题我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，人均耕地仅相当于世界平均数的三分之一。我国有400多个设市城市缺水，其中华北、山东、山西、陕西、关中地区的城镇严重缺水，水的供需矛盾越来越突出。日益严重的水土流失和荒漠化也对城镇的发展布局产生了重大的影响。6．小城镇布局散、乱，建设水平亟待提高小城镇集聚规模小、布局分散，建设质量和水平不高，城镇功能还不健全，吸纳农业剩余劳动力能力的提高落后于小城镇数量的增长。乡镇企业没有向小城镇镇区集中，布局分散；小城镇沿路建设、追路发展，把过境公路作为城镇主干道，虽然为当地来了一定的短期经济效益，但严重干扰过境交通，不利于小城镇合理布局和功能组织，制约了城镇长远发展。二、“十五”城镇发展战略目标要按照与经济社会发展水平和市场发育程度相协调，与资源和环境条件相适应的原则，遵循市场经济的客观规律，因地制宜、循序渐进、积极引导，优化城镇布局，完善城镇功能，提高城镇对区域经济社会发展的辐射和带动作用，逐步形成多层次、开放式、高效能的城镇体系，促进城乡经济社会协调发展、共同繁荣。预计“十五”期间，全国城镇化水平将在现状的基础上每年提高0.8～1个百分点。建设现代化综合快速交通运输网络和信息网络，促进城镇的区域联系；调整优化产业结构，大力发展城镇各项社会事业，全面提高城镇文明水平和整体素质，增强城镇经济辐射带动能力；健全生态环境保护和资源有效开发利用机制，促进城镇发展与资源和环境条件相适应；充分发挥城镇在区域经济和社会发展中的核心作用，实现全国城乡社会、经济、环境协调可持续发展。沿海地区现有的城镇密集区进一步完善，并向城乡一体化方向发展，城镇的中心作用有较大的提高，区域交通向快速化、网络式方向发展，区域通讯信息基础设施加快发展，城镇空间布局继续得到完善与优化，形成网络式发展格局。中部地区的中心城市，尤其是跨省区的中心城市和省域中心城市经济辐射力和吸引力明显增强，能源、资源依托型城镇及传统工业城镇焕发新的活力，区域基础设施条件得到较大改善，区域城镇整体发展水平得到加强。西部地区跨省区的中心城市和省域中心城市得到重点发展，依托资源开发和边境口岸建设开发建设新城镇，基础设施和生态环境建设有突破性进展。三、城镇布局与城镇发展（一）进一步优化区域城镇空间布局1．东部地区以扩散型城镇化为主，采取“网络带动、整体推进”的区域空间开发模式，提高现代化建设水平，促进大中小城市全面发展。以国际经济一体化为方向，以高度集约化经济为特色，积极利用国际资源和市场，广泛参与国际经济竞争。重点培育和发展长江三角洲城镇密集区、珠江三角洲城镇密集区、京津唐城镇密集区、辽中南城镇密集区、山东半岛城镇密集区和闽东南城镇密集区。加强各城镇密集区的横向关联，形成密集区之间的现代化、系统化通讯信息网络。各城镇密集区要加强向周围腹地的辐射与推进，促进这些区域进一步发挥在全国经济增长中的带动作用。城镇密集区要划定必须严格保护的农田和各类生态环境保护区，防止城镇沿干线公路两侧无序发展。要从优化区域布局，提高整体竞争力出发，统筹布局大型港口、机场、干线公路和铁路等区域性基础设施，防止重复建设。大城市要合理调整用地结构，加快中心城区的环境整治和功能疏解，防止人口过度向中心区集中。2．中部地区走集中型城镇化与扩散型城镇化并进的道路，采取“轴向扩展，点面结合”的空间开发模式。进一步强化跨省区中心城市的辐射和带动作用，重点发展省域中心城市和地方中心城市，改善投资环境，完善城镇功能，增强城镇的辐射力。以长江、陇海、京广、京九、京哈等沿线地区为重点，壮大和充实中心城市，培育发展江汉平原城镇密集区、中原地区城镇密集区、湘中地区城镇密集区、松嫩平原城镇密集区，积极发展长（春）吉（林）、石（家庄）保（定）、太（原）大（同）侯（马）、呼（和浩特）包（头），合（肥）阜（阳）和（南）昌九（江）等省域城镇发展核心区和城镇发展轴带，提高基础设施建设水平，完善交通通讯网络，更好地发挥对中部地区城乡经济社会发展的带动作用。3．西部地区走以发展大、中城市为重点的集中型城镇化道路，采取“以点为主，点轴结合”的空间开发模式，以改造现有中心城市和培育发展新的经济中心为重点，循序渐进地推进西部地区的城镇化。依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线及重庆、西安、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐等跨省区中心城市和贵阳、拉萨、银川、西宁等省域中心城市，以线串点，以点带面，重点培育发展四川盆地城镇密集区、关中地区城镇密集区，促进西陇海兰新经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成。依托黄河中上游、新疆塔里木盆地、陕西榆林地区、贵州黔西—六盘水地区能源和矿产资源的开发，培育发展地方性中心城市。形成若干陆路开放城镇，带动西部地区经济发展。要加强以中心城市为节点的区域交通设施建设，改变中心城市辐射带动能力较低的局面，满足西部地区经济社会发展的需要。要加快建设快捷的联系西部中心城市与中部和东部中心城市的公路、铁路和航空港。调整和完善区域和省域中心城市的功能，向综合性经济中心方向发展。（二）完善城镇功能，提高城镇辐射力和竞争力1.支柱产业转换能力强，基础设施和社会服务设施功能比较完善的城市，要进一步强化城市的竞争力。上海、北京等具有国际意义的大城市，要以知识经济为导向，积极发展电子信息、生物技术、新材料等高新技术产业和出口创汇产业，重点发展金融保险、信息服务、物流配送、专业服务等现代化服务业。逐步发展成为能够参与国际经济竞争的大城市和全国经济、文化、科技中心。深圳、广州、大连、天津、厦门、青岛、烟台、宁波、汕头、秦皇岛等沿海开放城市，要创造良好的投资环境，依托经济开发区，发展外向型经济，发展技术先导型的主导产业，推动中国产业的升级和产品的技术创新。这些城市大多处于人口稠密，土地资源紧张的地区，严格限制建设用水量大、污染严重和占地多的项目。2．长期发展形成的重要的产业基地，如哈尔滨、沈阳、长春、武汉、西安、兰州、重庆和成都等城市，要进一步健全城市功能。要充分发挥经济基础雄厚，人才集聚的优势，结合国有经济布局调整，优化产业结构。用高新技术改造传统产业，发展技术含量高的新产品。发挥科技人才优势，建立技术创新体系，发展高新技术产业、建立新兴主导产业。要依托区域资源优势和城市土地、劳动力成本比较优势，利用先进技术发展资源深加工和劳动密集型的中小型工业企业，吸纳富裕劳动力。要创造良好的发展环境，改造城市中心区，完善城市经济功能，大力发展第三产业，成