论国家权力分配原理

论国家权力分配原理[摘要]国家权力得分配是国家产生以来长期存在得政治现象.国家权力必须要配置在权力运行系统得各个组成部分之中,以形成国家与公民相区隔得权力与权利、国家与社会相区隔得国家权力与社会自治权、不同国家权力相区隔得结构.国家权力之因此需要分配,是基于实现人民主权得需要,是解决人民主权原则应然性和实然性冲突得理性选择,是政治国家逻辑自恰自足得需要,也是遏制国家权力消极作用得必定选择.在宪政得条件下,国家权力分配必须遵循共通得宪政规律和体现宪政价值,同时体现统治阶级得政治需要和符合特定国家得国情特点.[关键词]国家权力分配纵向配置横向配置职权分配权力是人类社会得普遍现象.在权力现象中,国家权力是重要得政治现象,专制社会集中国家权力、垄断国家权力并神化国家权力,民主社会则分配国家权力、制约国家权力并世俗化国家权力.国家权力得分配咨询题既是政治社会长期存在得现象,也是宪法学和政治学十分重要得命题.本文拟就什么是国家权力得分配、国家权力什么原因需要分配及如何进行分配做初步分析.一、什么是国家权力得分配国家权力得分配与人们所称得国家权力界分、国家权力分立意蕴相近.任何国家都必须构造一个权力运行得系统,并把国家权力配置在系统中得各个组织之中.国家权力得这一配置状况确实是国家权力得分配,它表现为国家与公民相区隔得权力与权利,表现为国家与社会相区隔得国家权力与社会自治权,表现为不同类型国家权力相区隔得结构.纵观国家权力得演变史,国家权力从集权到分立、分配是历史得进步现象,国家权力分配内容和形式得完善是政治文明进展得产物,是宪政民主建立健全得标志.在近现代宪政国家,国家权力得分配具有四个层次,一是在人民与国家机关之间得分配,国家主权归属于人民,运行意义得具体国家权力授予分配给国家机构,人民通过创制、复决等直截了当民主权力来决定重大国家事务.二是在少数人和多数人之间得分配,那个分配是通过代议制来完成得.多数人通过代议制解决国家权力行使权授予给少数人得程序并始终保持监督和制约得权能；三是通过功能和地域在国家机构之间得分配.首先是横向得分配,即同一层次国家机关之间权力关系格局即政权组织形式.其次是纵向分配,即中央与地点或国家整体与组成部分之间得权力格局即国家结构形式.[①]四是在国家和社会之间得分配,这需要遵循国家与社会各守其畛、各得其所、共同进展得原则.理解国家权力得分配,不能把它与三权分立划等号.三权分立是资产阶级国家政府体制架构得重要原理,它当然属于国家权力分配得范畴,但国家权力得分配还包括社会主义国家政权组织形式中以人民代表机关统一行使国家权力,并以人民代表机关为核心和基础产生其他国家机关并分配相应职权得情形,以及中央政府和地点政府之间得权力分配得情形,甚至还包括国家与市民社会得权力分配机制.理解国家权力得分配,还必须把握其宪政价值.按常理,国家权力集中行使才能“高效”运作,才能强而有力,因此常有人认为国家权力应属不可分割得整体,甚至认为国家权力得分配、分割会导致国家得分裂.细察国家权力得构成,当然有不可分割得部分,如主权、制宪权等,但具体组织化得国家权力分不由国民及不同机关掌握,这种运作和功能上得分立,并不破坏国家得整体性,因为它们派生于主权,服务于主权.分配国家权力得目得在于如何防止权力集中、滥用,使掌握权力得各个国家机关形成监督、制约和协调配合得关系,而不是纯粹为分配而分配.国家权力分配是相关于权力集中甚至专权得一种理念,其价值在于有效防止权力集中,确保差不多人权.由古及今,国家权力从集中到分配是国家权力进展史上得差不多轨迹,权力分配得内容和形式得完善标志着政治文明得提升.在古代社会,国家得政治组织比较单一,国家权力得配置也比较单纯.在君主专制下,国家权力掌握在君主一人手中,分配国家权力是政治禁忌.只是,非常早以来得许多思想家研究过国家权力得分配咨询题.前宪法时代,人们依照掌权者得人数多寡来分析国家权力得配置状况,或者讲政体形式.假如国家权力掌握在一个人手中,这种权力配置状况即君主制政体；假如国家权力掌握在少数人手中,则政体形式是贵族制；假如国家权力掌握在多数人手中,则可称为民主制政体.还有所谓得混合制政体形式.到了近现代,有学者总结指出,资产阶级革命取得胜利之后,资产阶级内部各种政治力量对国家权力得共同占有和分配,完成了权力界分得第一步；同时随着代议制度得建立,实行了国家权力所有者与国家权力行使者之间得分离,这是权力界分得第二步.权力界分得第三步,即国家权力所有者之间得权力分工,是在分权学讲得理论先导得作用之下完成得.[②]今天,国家权力应当科学分配不仅成为一个宪政原理获得公认,而且也是宪政实践孜孜以求得目标之一.理解国家权力得分配,还要看到,同一类型得权力分配模式在不同得民族国家,将呈现各自得国情特点.同时,任何一种权力分配模式,都不是一成不变得,总是会发生重心得转移或结构得变化,也会因落后于时代要求陷入结构得僵化或失调,适时地改革或调整权力分配是权力分配得动态性规律.二、国家权力什么原因需要进行分配（一）这是实现人民主权得需要.人民是国家得主人,人民是一切国家权力得本源,国家权力行使得目得是为了人民得权利、利益和幸福.维护人得尊严、保障人得权利是国家得一项最差不多得义务和责任.为实现这一宗旨,必须将国家权力中得主权归属于人民,同时将运行意义上得国家权力分配给国家机关.如此,在宪法得架构下,国家机关掌握权力,人民享有民主自由权利,权利和权力得共同本源在人民主权.（二）这是解决人民主权原则应然性和实然性冲突得理性选择.人类是理性得,国家权力得分配反映了人类合理选择行为得经济观.一切权力属于人民是近现代宪政民主得核心所在,假如广阔人民能亲自行使国家权力自然是实现人民主权原则得最佳途径.但由于近现代民族国家大都地域宽阔,人口众多,远非古希腊雅典得城邦国家能够比拟,人民直截了当行使国家权力得直截了当民主形式其“交易费用”（transactioncosts）十分昂贵,可能大大超出带来得效益,而体现间接民主得代议制在政治治理得费效比方面明显优于直截了当民主,同时能保证国家权力来源得合法性和正当性.因此理性得人类自然可不能弃而不用.代议制度合理地将多数人得意志转化为掌握政治治理权力得少数人得权威,实现国家权力在多数人与少数人之间分配得重要作用.（三）这是政治国家逻辑自恰自足得需要.首先,国家权力得行使是一个集体得情况,也是一个组织化和系统化得情况.国家权力归谁所有回答得是国体咨询题,即国家性质咨询题.国家性质又必须有一个承载和实现它得外在得具体表现形式,即通称得国家形式.人类组织制度得进展史表明,仅仅解决国家权力得所有者是谁远远不够,还必须进一步运用政治智慧来解决谁是国家权力得实际行使者、实际行使者是如何组织分配和行使国家权力得、如何处理国家权力行使者与国家权力得所有者得关系等等更为实际得国家形式咨询题.其次,国家权力系统得各要素权力具有各自独特得功能.古希腊得亚里士多德在《政治学》中,首次提出了国家有三种职能得观点,即议事、行政和审判得职能,并把国家机构划分为议事机构、行政机构、司法机构三类,初步论及了它们之间得关系,但还未把权力分配给三个机关,分不掌握,使其互相牵制.古罗马思想家波利比阿通过观看罗马史实,进展了亚里士多德得混合政体思想,指出罗马执政官、元老院和人民会议三者权力互相牵制得政体是罗马强盛得缘由.到了近代,立法、行政和司法得三权分立与互相制约差不多成为资产阶级政治体制得突出特点.不论是三权拟或五权,依然社会主义国家人民代表机关统一行使国家权力,并产生其他国家机关,分配行政权、审判权、检察权、军事指挥权,此权力与彼权力之间相对独立,都有其自身得调整对象、固定得活动范围和特定得议事或执行程序,不能混淆和互相替代.它们均属于从国家主权派生出来得又体现主权原则得国家权力范畴.政治实践表明,适当分配国家权力,保证每个国家机关各司其职,防止权力之间得互相替代和相互僭越,是必要和可能得.再次,国家权力要产生应有得效能,也必须进行功能和结构得分配,使之协调一致.“从结构功能主义角度而言,政治权力得有效行使,有赖于政治权力得结构化.……政治权力得结构化,是法治必须依靠得载体要求,也是法治这一制度文明现象所进展出得必定结果,没有多元得政治权力和多元得政治结构,没有分离制衡得政治体制,没有多种政治力量得对抗,就不可能有对政治权力得真正限制和约束,法治本身得建设和实现也无从谈起.”[③]国家权力必须分配到具体得有生命得组织和个人,才能发挥应有得作用.其分配大致呈现横向分配（功能性分配）和纵向分配（结构性分配）两个路径,前者是指从横向上而且要紧在中央国家机构层面构建国家政权机关、配置相应国家权力,由此形成宪法学上得政权组织形式,后者是指从纵向上构建中央与地点国家政权机关、分配相应国家权力,由此而形成得国家整体与组成部分（中央与地点或联邦和所组成得州、邦、成员国单位之间）得特定得政治关系和政治体制即宪法学上得国家结构形式.历史证明,国家权力在各级各类政府之间能不能进行分配、如何进行分配、分配得合理不合理,关乎国家得巩固和进展,甚至决定国家得兴衰成败.最后,任何特定国家得国家权力得获得是众多力量共同努力得结果,按照人类公平、正义和合理得分配原则,差不多获得得国家权力有必要在有关得政治力量之间进行合理得分配,如政党、民族、同盟阶级阶层、政治团体等,否则,差不多获得得国家权力不可能保持长久.（四）这也是遏制国家权力得消极作用得必定选择.政治文明得进展差不多昭示：幸免国家权力得消极作用,必须对国家权力进行监督制约,其有效途径确实是在各个国家机关之间合理分配国家权力,形成各司其职、分工合作得权力格局.法国《人权宣言》明白宣示：“凡权利无保障和分权未确立得社会,就没有宪法.”这讲明,假如现代国家得政府组织,没有以权力分立、权力分配为基础来架构,就不能称为立宪主义得民主法治国家.三、国家权力如何进行分配近现代得国家权力分配,一方面必须遵循共通得宪政规律和体现宪政价值,使合理分配得国家权力相互协调、相得益彰,而不是一味地追求形式上得权力分割、分立.另一方面,由于各国得国情不同,特定国家得国家权力分配既会呈现一些独有得特点,也会因各国政治、经济、文化得交流及先进国家成功得权力分配得示范效应而产生互相妨碍、互相借鉴甚至趋同融合得进展趋势.（一）国家权力分配应当遵循得原则1．实现人民主权,保证国家权力得来源始终归属于人民,把国家权力得分配建立在合法和正当得基础之上.美国早期得制宪者主张“人民是权力得惟一合法源泉“和”“原始权威”.][④]乔·萨托利指出：“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性得原则.这意味着只有真正自下而上授予得权力,只有表达人民意志得权力,只有以某种得以表达得差不多共识为基础得权力,才是正当得权力.”[⑤]为实现人民主权原则,以体现人民意志和利益得宪法和法律来分配国家权力是必定和惟一得选择.2．确保差不多人权,使国家权力得分配始终和人民得权利和利益保持一致性.1789年法国《人权宣言》就庄严宣布：任何政治结合得目得都在于保存人得自然得和不可动摇得权利,这些权利确实是自由、财产、安全和抵抗压迫.宣言更明白昭示：对人权得无知、忽视或蔑视,是造成公众不幸和政府腐败得唯一缘故.离开尊重和保障人权来讨论所谓国家权力得分配,无异于缘木求鱼.为遵循这一原则,国家权力得分配首先应当保障公民得差不多政治权利得到落实,并切实进展直截了当民主形式,扩大公民有序得政治参与；其次要健全权利救济机制,在人民得差不多权利和自由遭到他人、社会团体或某个政治机构得侵犯时,能得到完全和有力得救济.为此,将违宪审查得权力分配给专门得或权威得宪法保障机构就成为必定得选择.3．防止国家权力得集中化,形成权力制约和监督机制,实现法治.经济分析法学家波斯纳曾主张,宪法在规范各级政府得运作中,应尽可能保持两项原则,一是条文得弹性化,二是幸免政治权力得集中化,前者是幸免负担修改宪法得高成本,后者是幸免缺乏竞争而造成政治独占与经济资源得扭曲配置.[⑥]为此,必须通过宪法