把权力关进制度笼子里

把权力关进制度笼子里杨小军国家行政学院法学教研部副主任课程前言大家好，我们今天给各位介绍的这个主题是关于反腐败的体制和机制建设，我们用了一个核心的标题来点题，“把权力关进制度的笼子里”，这个话是新一代中央领导集体讲制度建设与反腐倡廉时特别强调的一句核心关键词，“把权力关进制度的笼子里”。在这一讲当中我们准备说三个问题：第一个，关于简政放权；第二个问题，权力的分配和监督制约；第三个问题，如何树立法治的权威，用法制来管事、管人和管权。下面我们来介绍这三个方面的内容。一、简政放权第一个问题，简政放权。简政放权这个主题经常是搁在行政审批制度改革或政府职能转换这个标题下来讲的。但我们认为简政放权的本质是在于把权力还给社会，还给企业，还给个人。就是说政府不要过多地去干预和管制社会和权力。其实腐败的问题和简政放权有着直接的关联，如果政府管得过宽，行政权力过大，那在这个权力运行过程当中，它出现腐败的概率就更大、更高。所以，简政放权对于反腐败而言是一个基础性的制度建设。（一）公权力是制度赋予的首先我们需要回答一个问题，公权力，腐败是主要从公权力当中来的，这个公权力是从何而来？是制度赋予的。无论是行政机关的权力，法院的权力，还是其他国家机关的权力，它都是制度赋予的，这样才具有公权力的属性，通过法律，通过政治的决定，通过法规等一系列建章立制，然后在这个制度当中谁来行使这个权力，谁管谁，上下是什么关系，左右是什么关系，国家机关和相关的相对人、当事人是什么关系等来确定了这个社会的秩序，当然首先是管理秩序。所以，所有的公权力的来源、母体是制度，否则它就不具有合法性和秩序性。（二）改革和完善制度那么既然权力是从制度当中来，所以公权力的滥用就说明一个问题。这个权力既然从制度当中来，那这个制度是我们自己建的，为什么会出现滥用？因为制度有滥用权力的空间和缺陷。所以，改革和完善制度，确保公权力不被滥用或少被滥用就成了我们制度建设的一个核心命题。比如我们录取一个学生，这是一个学校的权力，那这个权力是法律给他的，所以他录学生的时候会衡量这个学生是不是符合标准，如果我们不给它权力，它就无法解决学生的入学问题。但给了这个权力以后，尽管制度上有这个标准，那个标准，但这个学校还是有相当的自由裁量权，这是制度上的缺陷。当他行使这个权力的时候，应该是按照制度本身的要求去做的，但有可能行使权力的这个人（或这些人）因事因人而异，他就不一定按照制度的要求，他会按照个人的好恶、利益的选择、利益的因素来作出选择，这样就出现了所谓招生腐败、高校腐败、学校腐败、教育腐败等现象。所以从这个典型的事件我们来分析，是这个制度仍然是存在着缺陷的，它不够完善。当这个制度在给予公权力的时候，很大程度是建立在这个制度有一个初疏的框架结构的控制就够了。但真正这个人去行使权力的时候，我们对他的实际控制有多少？那未必。比如最近热议的一个话题，所谓“末梢腐败”，即村官腐败问题。村官是大家选出来的，他也是所谓上级党委、上级政府监督下选举出来的，这个上下结合的体制造就了几个村官，既然是大家选出来的，那大家就应该放心，大家也就能够监督到他，但事实上经常不是这样，一朝权在手，这个制度赋予了这个村委会主任也好，其他的村委会委员也好，有了几个人决定村里重大事务的权力，这几个人去决定村里的重大事务的权力，比如土地征收、土地征用的补偿款，这个款来了以后怎么用？有的地方会作决定，先给大家发上50%的土地补偿款，然后另外50%拿去投资，他还不是说揣自己的腰包，投资了以后我们连本带收获再分给大家，大家就可以分钱了，分钱就越多，就按照这个事情去做，那这个事情就这几个村委会的领导定了，这就是因为他有这个权力，而村民同意不同意，答应不答应，没有人去征求他的意见，即便有人反对，但也是微乎其微的声音，所以可以忽略不计，这在第一关上就出了问题，当农民的补偿款被发下来的时候，如何使用，按照规定应该是如数地交给农民，但他选择了一半交给农民，另外一半拿去投资，这是制度赋予的权力，但这个制度存在缺陷，当村委会把钱不完全发给农民的时候，我们无法去控制他。所以他把这个钱拿去投资了，投资以后，投资项目失败，最后一个钱血本无归。那我们来看这个问题，这时候村民没有拿到这50%的款，村民就问了：我们的钱呢？说：等一等，我们过一段时间会有的。这个等，一等，二等，三等不来，最后村民火了，村民怒了，村民上告，然后上级机关一查，发现50%的款已经血本无归了，已经去投资打了水漂，那这种制度的空缺是重大的。这几个村委会的领导，他们可以做到一个屋子里小声地嘀嘀咕咕地把大多数的人的钱就给拿出去用了，既然他可以拿到别处用，那他也可以拿到别处去，甚至是截留，干别的事或贪污、挪用、拿去中饱私囊等。所以，这个制度是有缺陷的，那这个制度的缺陷是滥用公权力的一个基础。如果没有这个空子可以钻，那他只能发下来。比如我们最近几年的改革，单位的工资、员工的工资、公务员的工资是从财政上直接拨到个人的工资卡上的，他不再经过单位的公账、大账，那这是制度的一种完善。因此你所在的单位它没有办法再把你的工资，财政发别的钱再去挪为他用，把这个漏洞给堵了，当然我们需要很多这样的漏洞需要堵。这就说明，所谓公权力滥用一定是有制度的空间的，它才可能滥用，所以，改革和完善制度是一个基础性工程。（三）厘清公权力和私权利的界限第三，我们需要厘清公权力和私权利的界限，以防止公权力恣意妄为。十八届三中全会讲，经济体制改革是全面改革的重点，核心的问题是处理好政府和市场的关系。所以，需要推行地方各级政府及其工作部门的权力清单制度，包括正面清单和对老百姓的所谓负面清单。讲这一段话，其实我们就要讲一个核心问题，公权和私权的界限何在。我们认为，公权力之所以屡屡侵犯私权，是因为界限模糊，界限不清，它可以跨越，它可以从它的领地跨越到别人的领地，它就可以变成一个恣意妄为、为所欲为的权力，尤其是当这种权力被有些人利用的时候。按照《中央关于经济体制改革的要求》，表面上看或单方面看，它是一个经济体制问题，但经济体制改革，改到今天的核心问题是三中全会讲的，它是要处理好政府和市场的关系。哪些事情是政府管的，是公权力管的，哪些事情是市场的，是企业个人自己的事情。如果把这个权力界限不分清，那你的也是我的，我的也是你的，其实最终公权和私权要搅和在一起的话，一定是公权力会去滥用，去恣意妄为地侵犯私权利，因为公权力更为强大。当两个主体在博弈的时候，没有一个制度在管，一定是这个博弈逐渐地把弱小的一步一步给蚕食掉了。所以要厘清关系。（四）还权于社会和市场第四，当前正在进行的是简政放权，还权于社会，还权于市场。当前行政机关、政府机关管得过多，过多地干预了社会，过多地干预了市场，干预了企业，干预了经济自身的活动，在这个过程当中就出现了权力寻租，就会出现腐败。迄今为止，最近几年来公布的大多数的贪官的案件绝大部分的腐败都和一个领域有关，即行政审批。在这个领域它是腐败的高发领域，因为这个事情不归你管，但是他要去控制你，为什么？因为这个事情应该这样管，可是你那样去控制。比如你抱一个东西上来，那本来该批，但是我就给你拖着，拖着你受不了了，拖着你着急了，你到处找人，四处钻营，最后你给我送一部分钱，那我就给你批了。这种现象在实践当中，在各位的身边、周围听说的、见到的、看到的，都还是有的。所以现在的改革，简政放权的核心是还权于社会，还权于市场。中共十八届三中全会讲要使市场在资源配置中起决定性作用，当然也要更好地发挥政府的作用，关键是决定性作用，我们现在有很多资源配置，有的是归市场的，有的是归政府的，那政府在资源配置当中，如果它去起决定性作用，它会产生的后果是，它会让一个部门，部门会让一个人或几个人去管这个事情，比如国家能源局的几位高官前一段时间纷纷落马就与审批制度有关，比如能源项目的审批，无论是电的资源，还是风力资源、水力资源还是其他资源，这是资源配置，资源配置掌握在个别人手中，他是用一支笔，这支笔是听他的心，而他的心就听从于他的利益，所以最终很大程度上是利益在决定，当他拿到足够的好处和利益时候，他这支笔就可以向左偏，当他没有拿到足够利益的时候，这支笔的审批就可以向右偏，所以不要忘记三中全会讲使市场在资源配置中起决定性作用。最终能够决定资源配置的是市场，那就是竞争，是企业自身，而不是行政机关。三中全会确定的这个核心命题是一个反腐倡廉的根本性问题。我们需要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对于微观事务的管理，市场机制能够有效调节的一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率，直接面向基层，量大面广，由地方管理更方便、更有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理，这是我们确定的三个事项的目标。第一，凡是市场机制能够调整的，政府就不要审批了，这是把权还给市场，还给企业。如一个投资活动，它没有使用政府的资金，没有使用财政资金，是企业自有资金，它是投向这个项目，还是投向那个项目，它是在这个地方做，还是在那个地方做，我们为什么要审批？这种审批都有几个理由，一个理由是，它是否符合产业政策，我们要进行把关，比如它是限制性的项目，让它来投就不合适，如果是个鼓励性的项目的我们希望大家都去投，这是一个产业政策问题。第二，如果它要投的话也许会重复投资，会造成浪费，张三在这个地方投，李四也在这个项目上投，王五也在这个项目上投，投多了以后会造成资源的浪费、资产的浪费，造成重复投资，浪费等理由。这种担心既没有必要，甚至是一个伪命题，只要它没有使用政府资产，政府的资金，财政的资金，它是由企业自有资金去投资，这是属于经济活动，这个经济活动市场不能够调节吗？我们假定它去投一个项目，这个项目、这个产业它看好，但是它看错了，那它一投进去就失败了，为什么？因为这个项目不挣钱，它没有市场，市场已经饱和了，这是一。假定这个企业已经死掉了，它就浪费了。问题在于哪儿？当它浪费掉，当它死掉了以后，那后面的企业的资产就不会再来投资这个区域了。这是市场选择，这个选择是要由千千万万个企业的死死生生来作为选择的标准的。而不是我们行政机关要通过一支笔、一个脑袋去给它作决定的。所以市场能够调节，政府就不要去审批。那政府要去批，这个审批当中就会产生腐败，所以我们这个权力政府就不要掌握了，就放走算了，这是一个很基础的要求。第二，对于保留下来的审批事项要进行规范，要提高效率。这个社会、这个国家不可能一个审批都没有，在各个国家都是这样，只不过多与少而已。既然保留下来了，那你怎么去管？那是一个吃拿卡要的手段，还是一个服务老百姓的工具？这就是对它进行严格的控制和管理，你要管不住它，它又不会变为一个腐败的温床。所以未来的制度建设，一个核心建设是在于要解决好保留下来的行政审批我们能否将它管得住，这是第二。第三，我们从中层、高层，乃至中央的行政管理管了很多，很琐碎，很具体的事务，层层审批，大家“跑部钱进”，都到北京来办事。三中全会提出，凡是直接面向基层，面大量广，由地方管理更为方便有效的经济社会事务一律下放，下放到基层和地方去。这是服务功能的体现，这是简政放权的体现，是这三个问题。这是第一个问题，简政放权。通过简政放权以缩小政府权力的空间，当然也就缩小了贪污腐化的空间。通过简政放权，我们还权于社会，让社会、企业、市场自身发挥作用。这样才能释放改革的红利，你老把它管得死死的，它哪里来的活力。所以，当然要通过简政放权，我们能够极大地缩小腐败的空间和余地。通过规范管理，我们更能够约束住很多漏洞，这是我们讲的第一个问题，关于简政放权的体制机制制度建设当中一个最核心、最基础的问题是简政放权。二、分权和监督制约（一）科学分配权力第二，分权和监督制约。权力不能过分集中，如果权力过分集中，那就谁都管不住他，所谓监督制约就是虚的。权力越大，我们就越没有办法控制，这是肯定的。所以，我们首先要解决的第一个问题是分权，权力必须适当地分开。集权有什么好处？集权是办某一个事情的时候的效率会很快。一个人说了算或就这几个人说了算，就像军队一样，它是打仗的，它为了适应战争的需要，它实行高度集权，比如营长、团长、军长，他就是一个人说了算，这个体制适合于战争。