底特律破产对中国的警示

中国经济报告2013年第10期2013年第10期中国经济报告宏观与金融宏观与金融040041MACROECONOMICSANDFINANCEMACROECONOMICSANDFINANCE□樊志刚马素红底特律破产对中国的警示底特律破产并没有引起轩然大波，这主要与美国地方政府债券的透明化、规范化管理有关，也与评级公司及时的预警有关就在美国经济增长不断蓄力，就业、房地产及消费等多个领域利好频传之际，美国著名的“汽车之城”底特律却因财政状况的持续恶化而陷入破产窘境。在中国地方政府债务风险引发广泛关注、未来新型城镇化的思路仍处于探索阶段之时，底特律破产案引发的关于城市发展建设的经验教训值得我们警醒和深思。底特律破产原因底特律的衰落自上世纪60年代开始至今已经持续了半个世纪。产业衰落、人口外流、税源枯竭，对市政公共服务职能和支出的需求却难以即时削减，导致财政包袱越积越重，国际金融危机的冲击更使底特律脆弱的财政状况雪上加霜。面对无法挽回的财政恶化，底特律最终选择了申请破产保护。造成底特律破产的深层原因主要有以下三方面：1.对单一汽车产业的过度依赖导致“成也萧何，败也萧何”。作为美国传统工业城市之一的底特律，是美国三大汽车巨头的总部所在地，被誉为“汽车之都”。底特律1930年代的汽车产量分别占美国和全球的80%和70%，在最鼎盛的1950年代，底特律位列美国第五大城市，全市约有90%的人以汽车工业为生，80%的财政收入来源于汽车产业。但自上世纪70年代开始，在石油危机的背景下，以大排量、高油耗为特征的美国汽车业开始遭受节油性能较好的日资汽车的挑战，同时美国南部的几大州也开始与底特律争夺汽车工厂的选址，三大汽车巨头纷纷将工厂迁往底特律外围地区、美国其他城市甚至制造成本更低的新兴市场国家。“汽车城”逐渐走下坡路，从而直接导致了底特律汽车就业岗位和提供税收的能力急速下降。2009年，美国汽车制造业随金融危机爆发而崩塌，三大汽车制造商遭重创。克莱斯勒和通用汽车相继申请破产保护，福特为度过危机大幅裁员。汽车产业危机和经济恶化交织，政府税收严重萎缩。2.社会冲突导致人口外流和去精英化。底特律是美国最大的黑人城市之一。种族冲突和产业衰退交织在一起，导致了城市的加速陨落。1967年7月23日爆发的黑人暴乱席卷美国32州114座城市，底特律暴乱则是其顶峰，三大汽车业巨头全部停工停产，白人中产阶级由此开始大规模逃离，市区人口锐减，并形成了“暴乱——居民外迁——税基萎缩/服务业受创——生活便利性降低——居民加速外迁”的恶性循环。3.政府战略决策失误和腐败滋生加速了底特律的沦落。底特律的没落，固然与产业荣枯和种族冲突等因素密不可分，但城市管理者缺乏战略眼光，未在产业经历深度调整背景下及时找准城市新的发展方向，无疑也是酿成底特律今日之殇的重要原因。本世纪城市管理者缺乏战略眼光，是酿成底特律今日之殇的重要原因中国经济报告2013年第10期2013年第10期中国经济报告宏观与金融宏观与金融040041MACROECONOMICSANDFINANCEMACROECONOMICSANDFINANCE以来，为了提振城市经济、走出萧条，底特律试图通过大规模修建办公楼、交通设施来刺激增长，但对教育、职业培训等长期见效的人力资本投资不足，未能在支持产业创新、促进产业转型方面发挥积极的引导作用。这个战略决策的失误，不仅无助于改变现状，还加剧了城市债务。当底特律的人口不断减少，房屋和设施已经供大于求，过度建设无异于饮鸩止渴。因为建设投资是城市繁荣的结果，而非原因。此外，政府腐败问题数十年来一直困扰着底特律，2013年3月，该市前市长夸姆·基尔帕特里克被判定犯20项腐败和贿赂罪。政治腐败使底特律财政问题进一步恶化。底特律破产对美国地方政府债务的影响1.底特律破产恐难引发美国地方政府破产的连锁反应。地方政府破产在美国并不鲜见。1937年以来，美国有约600个地方政府申请破产。这些城市陷入财政危机的具体成因不一，但金融危机爆发、财政管控低效、缺乏长远发展规划，无疑是加剧困境的共因。相对而言，底特律所遭遇的问题与其独特的产业结构及社会人口结构紧密相关，其财政、经济状况的特殊性使其成为美国地方政府中的“个例”，并不具有普遍意义。目前，美国多数市镇政府的评级都在Baa3这一“安全线”水准以上，因而，即使底特律破产时会带来一些效仿者，其所引发的全面影响却仍将有限。2.底特律破产或提高美国城市融资成本，但对美国市政债市场影响有限。底特律破产可能在一定程度上影响投资者对美国市政债券的信心，增加其他地方政府的融资成本和举债难度。但总体而言，底特律破产对于所在的密歇根州及整个美国市政债的影响十分有限。因为大多数投资者早在数年前就预测到底特律陷入的财政恶性循环是不可逆转的。早在2009年初，底特律市政债就已经被评级机构降级为垃圾债（BB级以下），绝大部分普通投资者早已经抛售了持有的市政债，当前持有人大部分是押注债券升值的机构投资者，对于债券的高风险、高收益特征有着较为理性的预期。今年以来，鉴于底特律停止部分偿债，标普、惠誉等评级公司纷纷再次大幅下调底特律的债务评级。评级公司及时的降级和警示对于引导和保护普通投资者远离这种高风险市政债起到了积极作用，从而得以使美国市政债市场免受更大的震荡。3.底特律或将“先破后立”，迎来一线生机。尽管破产往往是山穷水美国城镇制度和破产制度设计下的“城市破产”应当被理解为一个中性词回看当年的“汽车之都”。1942年8月，底特律一家克莱斯勒汽车公司的道奇车厂内部图，为美国军队组装卡车。CFP供图中国经济报告2013年第10期2013年第10期中国经济报告宏观与金融宏观与金融042043MACROECONOMICSANDFINANCEMACROECONOMICSANDFINANCE尽下的无奈之举，但美国城镇制度和破产制度设计下的“城市破产”应当被理解为一个中性词。政府破产只是财政的破产，而不是政府职能的破产；申请破产不是实行债务清算，而是让陷入债务危机的城镇进行债务重组，如减少公务员、压缩开支、延长还债期限等。同时，美国地方政府的财政具有独立性，其债权基本上由机构投资者拥有，债务违约和重组不会对所属州或区域内其他城镇以及老百姓造成很大的影响。所以，美国常常出现城市申请破产现象。申请破产保护、以市场经济规则应对城市危机，是不让底特律纳税人直接为城市衰落买单的最好办法。对于底特律而言，破产有望使其甩掉积累了60多年的债务，或将从此迎来新的生机。在成熟的制度保障下赋予一个城市吐故纳新的机会，这也在一定程度上体现了美国体制的活力所在。相对而言，欧元区对破产的极度厌恶，扭曲了西班牙及其他一些国家的银行政策，而希腊的主权债务最终得以重组，但却是在已经错失重组的很多效益之后才进行的。尽管城市破产相对于公司破产而言，牵涉的利益方众多，破产程序更为复杂，但破产仍将为底特律摆脱沉疴、迎来新生提供重要契机。底特律破产对中国城市发展及地方政府债务的启示1.产业多元化及适时升级调整是城市可持续发展的有力保障。城市的生命和活力源于产业。对于一个城市来说，要实现经济的长期繁荣，必须具有在专业化基础上的多元化的产业结构体系。应当承认，只有拥有带动力和辐射力足够强的主导产业，突出产业集群带来的专业化优势，城市才有竞争力；但过度依赖单一主导产业，往往容易造成这个城市与该产业共存共亡的局面，所以只有追求产业结构的多元化和均衡性，才能给城市带来更持久的竞争力。另外，产业兴衰周期、资源要素的比较优势以及市场需求变化，决定了一个城市所拥有产业的竞争优势是动态演变的。主导产业的转型升级或者接替产业的培育，是每个城市特别是大中城市面临的永恒挑战。只有以前瞻性的眼光和思维做好城市的长远发展规划，不失时机地主动推进城市产业的更新换代和升级改造，打造新的增长点，才能保持城市经济的创新力、吸引力。与底特律同为美国老工业城市的匹兹堡在经历转型之后，就找到了医疗和环保等“绿色经济”增长点，从昔日“烟城”转型为美国“最宜居城市”。这也给中国许多面临产业升级转型问题的传统工业城市提供了一个值得借鉴的案例。当然，主导产业的转型升级和接替产业的培育，既要发挥城市的传统优势，又要突破既有的路径依赖；既要依托于市场，又要恰当地、有效地发挥政府的积极引导作用。2.应认识到城市的活力来源于创新而不是建设，避免进入“城镇化”的发展误区。城市的本质在于创新和创造中心。一个城市的生命力，在于地方政府的大肆举债基于一个潜在共识：中央政府是地方政府债务隐性担保人底特律，一个部分烧毁的房屋改建的露天艺术馆。底特律政府竭力偿还债务或将出售美术馆数千藏品。CFP供图中国经济报告2013年第10期2013年第10期中国经济报告宏观与金融宏观与金融044045MACROECONOMICSANDFINANCEMACROECONOMICSANDFINANCE多元产业和企业家精神。但中国有许多地方政府对于城镇化发展有一个误区，借助推进城镇化之名，不惜背负大规模的债务，大搞基础设施建设和房地产开发投资，希望借此来推进当地经济发展。但是，没有产业支撑，没有人流物流集聚，这种发展模式是不可持续的。从目前实际情况来看，中国很多地区的“城市供给”已经过剩，“有城无业，有城无市，有城无人”的“三无”现象严重。据国家发改委研究机构对12个省区有关城镇化的调研，12个省会城市都要建新城，共规划了55个新城；144个地级市中有133个要建新城，共规划了200个；161个县级市中有67个要建新城。这种每个行政区、各级行政区都大搞新区规划建设的做法，不仅导致耕地大量占用和资源环境破坏，还会加剧财政金融风险。现在不止鄂尔多斯和陕西神木，很多地方都出现了“鬼城”的现象，即使北京和天津之间也有空城。据国家发改委的调查显示，一些城市的房地产项目空置率达40%-60%，有些中西部城市的房地产项目空置率更高达70%-80%，这造成土地等资源的极大浪费。底特律破产案表明，产业的繁荣才能带来城市的持续繁荣，大量的投资建设，并不能拉动城市走出困境。在缺少核心竞争力和新兴产业支撑的一些中国城市，靠卖地缓解财政压力，靠房地产投资拉动地方增长已经是种惯用的模式。在这种明显带有“短视”色彩的发展模式下，空城、鬼城的形成，实际上就是城市产业空洞化的极端表现。厘清城市建设和经济发展的关系，看懂了产业和空间之间的互动，有助于转换地方政府错误的发展思路，改变对“城镇化”的政策判断和路径依赖，将新型城镇化的核心放在“体制变革、结构调整、发展方式转变”方面，而不是又一轮大规模投资和建设。毕竟，城镇化是经济发展的结果，而不是原因。3.应通过强调政府决策责任来约束地方政府无限制发展。美国联邦政府及州政府不为底特律的债务买单，而是任其破产，这种模式实际上是一种政府决策责任的分级模式，即根据决策主体层级的不同，由本级政府承担相应的决策责任。当然，中国的体制决定了在处理地方债问题上无法完全复制西方模式。中国地方债务问题的形成与我国现行的财政体制紧密相关，即财权向中央财政上收，事权向地方财政下沉，财权和事权不对等；再加上中国现行的预算法又禁止地方财政出现赤字和举债，于是地方政府便通过大量的隐形举债来解决财力问题。在现行政绩考核体制下，地方政府官员靠举债出政绩已经成为一种普遍现象，现实中往往是“谁举债多，谁政绩大”，上届政府没有限制的举债发展，导致下届政府除了借新债还旧债已经没有出路。地方政府举债规模近几年出现迅猛增长，也是意料之中的。这种政绩导向的债务膨胀背后，反映了中央政府和地方政府之间的博弈关系，地方政府的大肆举债基于一个潜在共识：中央政府是地方政府债务隐性担保人，是最终的债务买单者。在中国现行体制下，中央政府确实难以完全切断与地方债务的责任关系，然而在由中央政府作为最终背书人的同时，也同样需要针对地方政府官员的决策失误开展“问责”，使那些为突出短期政绩导致地方债务结构大幅恶化的相应官员受到警示，以此为模式，一方面避免中国的地方政府债务出现持续恶化，另一方面也可以有效遏制地方政府无限制发展的病态模式。4.加强对地方政府债务的透明化和