城市开发边界概念和划定方法

成都市规划设计研究院二〇一五年四月新常态、新应对城市开发边界的概念和划定方法四川省住房和城乡建设厅2美国俄勒冈州某地美国俄勒冈州国外：边界清晰3美国俄勒冈州国外：边界清晰4长三角某地国内：城乡交错5成都市郊区国内：城乡交错6第一部分：背景认识第二部分：导则解读第三部分：概念方法7第一部分背景“城市规划要由扩展性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,根据区域自然条件，科学设置开发强度、尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界”。“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张”。合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。十二五规划纲要2011.03中央城镇化工作会议2013.12国家新型城镇化规划2014.03推动城市增长方式转型增量扩张增量不存量幵重以存量利用为主建设用地零增量建设用地减量化上海市新一轮城市总体规划提出减量规划北京新一轮城市总体规划建设用地零增量传统空间增长方式8第一部分背景住建部和国土部联合召开试点城市启动会四川省启动开展城市开发边界划定研究2014.072014.08省住建厅召开城市开发边界划定研究专审2014.12首批选择14个试点城市探索划定城市开发边界。四川省启动城市开发边界划定研究工作。住建部试点城市中期成果汇报2015.01省厅下发城市开发边界划定导则2015.01出台城市开发边界划定导则，明确省内城市开发边界划定方法论证确定城市开发边界划定的基本方法、定义内涵等重要内容。各试点城市开发边界划定方案汇报，明确城市开发边界的划定的技术思路9第一部分：背景认识第二部分：导则解读第三部分：概念方法10第二部分四川省城市开发边界划定导则解读目的依据TIPs：开发边界基本认识定义解释适用对象11（2）控制底线第二部分四川省城市开发边界划定导则解读（3）初始边界（1）搜集资料（4）终极规模预测及边界评估修正TIPs：具体划定步骤12第二部分四川省城市开发边界划定导则解读TIPs：明确丌宜建设区域开发边界内允许开天窗四类区域丌宜划入13特殊划定方式第二部分四川省城市开发边界划定导则解读TIPs：开发边界的成果形式特殊划定方式14第二部分四川省城市开发边界划定导则解读TIPs：开发边界的管控要求成果要求变更程序15第一部分：背景认识第二部分：导则解读第三部分：概念方法定义内涵划定方法成果形式管控要求16（一）定义内涵类似定义——城市增长边界（UGB）1、定义时间学者或组织定义及内涵1976塞勒姆市政府城市土地和农村土地之间的分界线1991SybertRichard在城市外围划定的一条遏制其城市空间无限制进行扩张的线1998DuanyPlater大都市区域是应该具有地理界限的有限空间，这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或者是消失2000KolakowaskikMachemer在城市周围划定的一条抑制市区空间无限增长的边界线，边界之外的土地，应一直保持低密度的状态，与城市范围内的高密度城市建设形成了鲜明的对比，是一条明确区分城市和农村的分界线2004BengstonDavid,FletcherJenniferandNelsonKristen被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限17（一）定义内涵类似定义——城市增长边界（UGB）1、定义美国城市增长边界——多方利益综合博弈的边界，法律法规、行政与经济手段相结合。立法保证：通过立法，确保UGB作为一个“上位规划”指导UGB内部各级政府的工作。UGB内:（1）政府投资引导——UGB内的土地开发，政府给予资金和政策支持（2）开发许可制度——具备足够的公共配套设施才能进行开发（3）规划引导——公共服务设施建设不能超出规划确定的UGB边界UGB外:（1）投资限制——限制基础设施投资（2）开发限制——限制开发建设（3）设置城市保留区及乡村保留区——留下弹性和刚性空间18（一）定义内涵类似定义——城市增长边界（UGB）1、定义黄慧明（2007）从城市发展需求出发，提出城市增长边界是为满足未来城市空间扩展需求而预留的土地，即一定时间内城市空间扩展的预期边界黄明华、田晓晴（2008）城市增长边界从本质上分为“刚性”边界和“弹性”边界，其中“刚性”边界是针对城市非建设用地的“生态安全底线”，“弹性”边界则随城市增长进行适当调整龙瀛（2009）国内目前的禁建区、限建区和城镇建设用地边界可以从广义上统称为中国的城市增长边界；规划城镇建设用地边界称为狭义的城市增长边界吕斌、徐勤政（2010）城市增长边界所代表的是城市功能区（FunctionalUrbanRegion）和生态功能区（EFA）、农业功能区（AFA）之间空间作用力相互平衡的等值线，是“增长与约束、需求与供给、动力与阻力”之间的平衡，从外在表征上看是建设空间与非建设空间之间的界线张振龙（2010）认为城市增长边界是起到限制增长范围的界线，在建成区周边依法划定，其作用介于城市服务边界（UrbanServiceBoundary）和绿带（GreenBelt）之间；其界线内是未来城市建设用地，界线外是仅限于发展农业及生态保留开敞空间，不能用于城市建设19（一）定义内涵类似定义——城市增长边界（UGB）1、定义自2007年起，国内学术界对城市增长边界研究给予广泛关注，其内容主要涉及两类：第一类着重于理论，即增长边界概念内涵和管理体系；第二类着重增长边界划定的技术方法探讨国内学界目前对城市增长边界有不同的认识和理解：一是将城市增长边界简单地看作是去除自然空间（包括农地、林地、水域等）或郊野地带的区域界线（所谓“反规划线”）。——实际上划定的是“保护边界”。二是将城市增长边界作为满足城市未来扩展需求而预留的空间，是随城市增长而不断调整的“弹性”边界；——城市的“开发边界”。三是将城镇规划建设用地的边界理解为狭义的城市增长边界，即规划期内城镇建设用地的边界。——城市的可预期的建设边界。20中国城市规划设计研究院提出关于城市开发边界的定义：•城市开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界线。边界内：可进行城市开发建设，城市政府建设基础设施和公共服务设施的边界。本级城市规划管理部门可做出行政许可，本级国土部门可安排土地征转，提供建设用地指标。边界外：丌可进行城市开发建设，城市政府丌能进行城市基础设施和公共服务设施建设。本级城市规划管理部门丌能在边界外做出许可，本级国土部门丌可安排土地征转、丌提供建设用地指标。区域性基础设施建设除外。（一）定义内涵2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上1、定义21中国土地勘测规划院提出关于城市开发边界的定义：•区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时的最大城市规模所对应的城市空间边界。由于资源环境承载能力与技术经济进步和生产生活方式相关，这条边界也非绝对固定，建议每10年评估调整一次。（一）定义内涵2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上1、定义22上海市提出关于城市开发边界的定义：•是开展城市建设行为的空间范围，城市开发边界内以城市建设行为为主导，开发边界外以农村建设行为为主导（一）定义内涵2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上目前尚缺乏统一定义1、定义23动态边界弹性概念最大边界刚性管控城市增长边界城市开发边界定义：城市开发边界是可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域乊间的空间界线，即允许城市建设用地拓展的最大边界。（一）定义内涵1、定义24（1）关于期限贵阳武汉全国试点城市到2020年上海杭州到2040年永久不下一轮总规时间协调•目前对于开发边界的期限还存在较大争议，住建部和国土部下发的文件并未明确，各试点城市的做法也各不相同。•理想状态下应为永久，但实施中难免调整。2、内涵（一）定义内涵25（2）关于划定范围根据对已有开发边界案例的梳理和对开发边界定义的理解，原则上应在城市规划区内划定开发边界，开发边界应涵盖规划区内城镇建设用地。主要包括市、县两级。成都厦门杭州全国试点城市在城市规划区内上海在市域范围内武汉2、内涵（一）定义内涵26（3）城市开发边界与“三区划定”的关系•禁建区是城市永久性的、不可逾越的生态底线，不能划入城市开发边界内；•适建区是适宜进行城市开发建设的区域，应纳入城市开发边界；•限建区应该进一步深入研究，有条件开发建设的区域可纳入城市开发边界；而一些自然条件较好的或者对区域生态格局构建具有重要意义的地区，应成为永久性不可侵占的生态本底。2、内涵（一）定义内涵27（4）与土地利用规划中“三界四区”的相互关系现状城镇用地限制建设区现状不规划建设用地＝允许建设区有条件建设区禁止建设区禁止建设区禁止建设区规模边界行政界线扩展边界禁建边界类型内容城乡建设用地规模边界对应城乡建设用地规模指标的落地边界。城乡建设用地扩展边界为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的城、镇、村、工矿建设可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。禁止建设用地边界为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定的规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。2、内涵（一）定义内涵《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）28允许建设区有条件建设区限制建设区禁止建设区适建区限建区禁建区应划入开发边界的区域不应划入开发边界的区域须进一步研究后确定国土规划城乡规划（4）与土地规划中“三界四区”的相互关系2、内涵（一）定义内涵29现有的城乡规划和土地利用规划中的空间管制要素可作为划定开发边界的基础，但必须对这些管制要素重新整合和深入研究。2、内涵（一）定义内涵302、内涵（一）定义内涵生态红线行政辖区镇建设用地乡、村庄建设用地范围中心城区规划范围中心城区建设用地范围区域基础设施永久耕地限制建设用地（农林牧等）城市开发边界乡、村庄建设用地范围镇建设用地范围31•首先预测居住人口和就业人口，并转化为用地需求。•对于用地需求首先考虑以内部挖潜的方式满足，其次再考虑外延扩张。预测人口和就业增长将人口规模转化为用地需求土地适宜性评价和城市拓展方向分析把边界落实到空间中第一步第二步第三步第四步预留弹性第五步（1）空间拓展导向下的边界划定——波特兰增长边界划定方法（二）划定方法1、案例借鉴32发展方式的综合评估预测人口和就业增长将人口规模转化为用地需求土地适宜性评价和城市拓展方向分析把边界落实到空间中第一步第二步第三步第四步预留弹性第五步（二）划定方法周边蔓延内部填充走廊+组团综合优化33波特兰2040年城市增长边界预测人口和就业增长将人口规模转化为用地需求土地适宜性评价和城市拓展方向分析把边界落实到空间中第一步第二步第三步第四步预留弹性第五步（二）划定方法34城市保留区（蓝色）乡村保留区（绿色）未确定地区（黄色）UGB•边界之外设定城市保留区，同时还有未确定地区。•城市保留区—UGB外根据一系列指标因素确定的，用以满足未来40-50年的人口和就业需求的区域；•农村保留区—UGB外应当保护的具有价值的农业和森林，同样是40-50年内。预测人口和就业增长将人口规模转化为用地需求土地适宜性评价和城市拓展方向分析把边界落实到空间中第一步第二步第三步第四步预留弹性第五步（二）划定方法1、案例借鉴（1）空间拓展导向下的边界划定——波特兰增长边界划定方法35（2）反规划，生态优先导向下的城市开发边界划定——厦门第一步：以“两规合一”为基础，实现空间统筹管理生态空间分析确定丌能建设的区域划定城市开发边界“两规合一”两规差异图斑12万块合计306平方公里，约55平方公里的建设用地指标丌能直接使用。建设项目侵占生态用地时有发生；生态控制区内已有40平方公里的建设用地，需逐步清退。以优化城市功能