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面对农民大规模流入城市务工,保障其随迁子女平等接受义务教育成为实现教育公平的重要组成部分,也是实现社会公平的重要保障。目前,国家“两为主”政策已在各地得到深入贯彻,新修订的《义务教育法》也为保障进城务工农民随迁子女(以下简称农民工子女在流入地接受教育作了明确的规定。在这一大背景下,农民工子女是否能“进得来、留得住、学得好”,成为政府和社会各界日益关注的问题。为此,中央教育科学研究所课题组于2007年9-10月在北京、上海、广州、杭州、无锡、成都、郑州、顺德、义乌、沈阳、石家庄、乌鲁木齐12个城市开展了农民工子女教育现状典型调研,对农民工子女义务教育状况进行了较为全面、深入的研究。二、12个城市农民工子女的教育现状(一农民工子女的规模与结构1.农民工子女数量庞大2.农民工子女在中等规模城市递增态势明显3.大部分城市均存在民办农民工子女学校农民工子女数量的递增,伴随而来的是当地各类民办农民工子女学校的快速发展。4.农民工子女主要集中在小学阶段5.城市公办学校接收农民工子女的比例较(二农民工子女的教育政策与管理状况1.中央提出的“两为主”政策得到了较好的落实根据中央提出的“两为主”政策精神,各地均结合实际,出台了一系列与农民工子女教育相关的政策。除广州、顺德、石家庄(没有专门出台政策文件,具体工作均参照本省转发国务院文件精神执行外,其他9个城市还专门制定了农民工子女教育政策,均提出在农民工子女的教育教学和管理上实行“一视同仁”原则,并对学习困难和家庭经济困难的农民工子女给予特殊的帮助。2.城市公办学校均设置了一定的农民工子女入学标准3.有一半的城市明确提出公办学校免收借读费4.C类城市近两年农民工子女入学人数增加显著5.有4个城市明确提出应按学生实际人数向接收农民工子女的公办学校拨付生均公用经费6.民办农民工子女学校的教师水平和待遇较低7.民办农民工子女学校教学条件较差8.民办农民工子女学校对教学设备的经费投入较少(三农民工子女的学习现状通过调研发现,在公办学校就读的农民工子女与本地学生在学习方面的差异不大,而且他们在整体学习状况上要好于民办农民工子女学校的学生。这说明农民工子女在公办学校就读的质量得到了较为充分的保障(四农民工子女的心理发展现状通过问卷调查发现,公办学校中的农民工子女比较容易适应城市生活和学习与当地学生在情绪调控能力、行为问题(不良行为、人际交往问题、自尊水平等方面没有差异。三、农民工子女教育存在的问题(一管理问题1.农民工子女学籍管理混乱由于农民工子女流动频繁、随意,很难建立一套持续、常规的学籍档案,致使难以清楚掌握农民工子女流动去向,学籍管理混乱。访谈发现,接收农民工子女的学校一般都为其建立了临时学籍或流动学籍,但因各地、各类学校之间没有对应的学籍转入转出系统,某一学校的学籍管理只能随着该校农民工子女的流出而中断。在访谈中,无论公办学校还是民办农民工子女学校校长,都认为目前的这种学籍管理模式效果不佳。2.民办农民工子女学校教师来源复杂、学历偏低、流动频繁调查显示,公办学校教师从教之前从事过其他职业的比例最低,为4.2%,而获准民办农民工子女学校和未获准民办农民工子女学校的比例分别为11.1%和13.0%。这说明民办农民工子女学校教师来源复杂,尤其是未获准民办农民工子女学校,其教师从教之前从事最多的行业是商业服务业考察教师的流动频率发现,公办学校教师平均教龄为13.24年,其工作过的学校数平均为1.95所,公办学校多数教师流动小,工作稳定。3.民办农民工子女学校管理者的学历水平和学校必要的设施设备方面存在明显不足通过对校长学历调查发现,在公办学校,具备硕士及以上学历的校长占14.7%;在获准民办农民工子女学校,具备硕士及以上学历的校长仅占4.0%;而在未获准民办农民工子女学校,没有校长具备硕士及以上学历。在民办农民工子女学校校长中,尚存在中专及以下学历者,他们在获准民办农民工子女学校与未获准民办农民工子女学校的比例分别为4.0%和28.6%。这说明民办农民工子女学校尤其是未获准民办农民工子女学校管理者的学历水平普遍偏低。4.民办农民工子女学校审批标准过高,造成未获准民办农民工子女学校数量多,且监管困难民办农民工子女学校起初是在城市公办学校拒收或农民工子女家长无法交纳赞助费的前提下,由农民工自己创办的专门接收农民工子女的学校。大多数民办农民工子女学校根本无法达到民办学校审批标准的要求,处于非法办学的境地。通过访谈发现,多数未获准民办农民工子女学校校长对现有民办学校审批条件中注册资金100万元和占地面积30亩的规定意见强烈,一些初具规模的未获准民办农民工子女学校校长建议降低要求,出台专门针对民办农民工子女学校实际的审批标准。一些在安全、卫生、饮食等基本办学条件不达标的未获准民办农民工子女学校,往往因陋就简、“游击”经营,给当地教育行政部门的统一监管带来了困难。在调研的12个城市中,目前仅有上海、杭州两个城市制订了民办农民工子女学校的设置标准和审批办法。5.农民工子女进入公办学校就读还存在一定困难。在调研中发现,农民工家长中有62.7%的认为“孩子在城里能接受更好的教育”;在入学意愿上,有69.4%的希望子女进入公办学校学习。但是不少农民工家长明显感到进入公办学校比较困难,对于子女进入公办学校,农民工家长有32.7%的认为很难,40.0%的认为比较难,仅有9.2%的认为不难。在问及送子女进入公办学校难的原因时,32.6%的认为进入公办学校的手续太复杂;关于农民工子女进入公办学校所需提交的各种证明材料中,23.3%的家长认为房屋居住证明难以办理,13.3%的家长认为无人监护证明难以办理。6.流入地政府难以预测农民工子女的流动趋势,在接纳上很难制订出合适的招生计划。在调查的12个城市中,目前绝大多数城市公办学校的接收能力已近饱和,无法再接纳更多的农民工子女。面对农民工子女数量的不断增长,新建公办学校是一种解决方案,它可以扩充公办教育容量,从而接收更多的农民工子女进入公办学校学习。但是,农民工子女的增长趋势又带有不可预测性,一旦部分学生返回流出地或去往他处,就会造成教育资源的浪费。目前,调研的许多城市都面临着这种矛盾。7.教育规划缺乏前瞻性,城市教育布局不够合理一段时期以来,我国城市教育规划是以本市户籍学生数为基础而制定的,一旦农民工子女大量涌入,就会造成公办学校不堪重负。同时,由于农民工子女多聚居在城乡接合部,而这些地区公办教育资源相对缺乏,为就近入学,一部分农民工子女只能被迫选择在民办农民工子女学校、甚至是未获准的民办农民工子女学校学习。8.流出地政府在农民工子女教育问题上责任不明确、不具体根据“两为主”政策精神,农民工子女教育以流入地政府管理为主。但是,要真正做好农民工子女教育工作,离不开流出地政府的管理和配合。目前对流出地政府责任的规定不明确、不具体,尤其是对流出农民工子女的控制和统计、回流农民工子女的统计及其信息的及时传达等工作不到位,给流入地政府的管理工作带来了不少困难。(二学习问题1.民办农民工子女学校的教育教学质量较差2.有转学意愿的农民工子女比例未获准民办农民工子女学校最高3.民办农民工子女学校的日常管理存在较多问题(三心理问题调研结果表明,民办农民工子女学校的农民工子女在幸福感、情绪调控能力、自尊水平、对社会支持的利用度方面明显低于公办学校的农民工子女。民办农民工子女学校的农民工子女在情绪、行为、人际交往方面出现的问题也多于公办学校农民工子女。未获准民办农民工子女学校的农民工子女的心理问题,又比获准民办农民工子女学校多。四、对策建议农民工子女教育问题伴随中国现代化、城镇化进程而出现,它直接冲击着我国传统的户籍管理模式以及城乡二元结构的格局。因此,解决农民工子女教育问题不仅需要社会各个部门的密切配合,同时也是一个长期的过程,需要稳步进行。1.中央设立农民工子女教育专项资金,落实农民工子女教育经费的国家责任经费投入和保障是解决农民工子女义务教育问题的核心所在。要建立经费筹措保障机制,将农民工子女义务教育经费列入流入地预算内教育经费,并按实际在校生人数向接收农民工子女的公办学校核拨公用教育经费,维护学校的正常运转。中央应设立农民工子女教育专项资金,以流入地农民工子女的规模为依据,划拨相应的教育经费、公用经费,分担流入地政府财政压力。各级政府要将公办中小学接收的农民工子女计入学校在校学生数,核定学校的教职工编制。2.实施教育券制度,保障农民工子女在流动过程中的政府经费支付到位实施教育券制度,可缓解农民工子女学籍管理和财政拨付中的困难。教育券制度的主要特点是“钱随人走”。教育券的经费来源可采用中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的方法来解决。农民工子女最大的特点是流向不定,无论是国家拨付还是地方政府拨付的经费,都难以固定在特定的学校和地区。中央和地方政府对农民工子女教育的投入采用教育券的方式实施,可以消除户籍制对学生自由流动的不利影响。学校凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换,教育经费的分配与流动学生规模相匹配。它也有利于学校之间的竞争,从而提高教育资源的配置效率。3.建立全国性的电子学籍管理系统,对农民工子女进行全口径的统一动态学籍管理由于相关部门难以准确掌握义务教育阶段适龄农民工子女的具体数字,因而给学校正常的教育教学管理带来了很大的困难。更为不利的是,学校或教育行政部门难以有效监控这类学生的受教育状况。因此,需要建立电子学籍制度,加紧规范电子学籍管理系统,建立全国统一标准的电子学籍管理系统,实现全国电子学籍管理系统联网,尽快为农民工子女入学、转学、升学提供“一条龙”服务。全国建立统一的学籍管理系统,将有助于全程跟踪每个学生的发展水平、学习情况,保证农民工子女受教育的权利,也有助于流动人口的统计与管理。4.强化流出地政府责任,为流入地提供准确、及时的学生流动信息流出地政府能否对外流学生统计、跟踪管理、回流等环节上尽职尽责,在很大程度上影响着流入地政府农民工子女教育工作的效率。因此,流出地教育行政部门必须尽职尽责,做好农民工子女的信息登记工作,并及时传达给流入地教育行政部门,做好配合工作。5.制订合理的农民工子女入学标准,简化入学手续为确定农民工子女的身份,各地均在其入学上设置了一定的门槛。从规范管理的角度来说,这种举措有一定的合理性和必要性。但从另一个方面来看,这又不可避免地对农民工子女的入学带来了阻碍。因此,为保证农民工子女及时、顺利地在流入地就学,流入地政府应进一步降低其入学标准。具体来说,降低入学标准应从两个方面入手:一是降低农民工子女的入学条件,减少需要提交的证明材料,尤其是不易办理的证明材料;二是简化农民工子女的入学手续,提高办理各种证明的效率。6.挖掘现有公办学校潜力,扩大接收农民工子女规模由于进城农民工的数量呈持续增长之势,伴随而来的是农民工子女的数量也在不断增长,这给流入地的教育供给带来了巨大的压力。因此,应继续加大投入扩建公办中小学校,积极挖掘现有公办学校潜力,使绝大部分农民工子女进入公办学校就读。一段时间以来,原有的城市教育布局规划没能对未来经济社会的发展变化形势作出前瞻性、预测性的安排,当经济快速发展并伴随着农民工的大量涌入时,公办教育资源的承载力已不堪重负。因此,要规定将农民工子女学校建设列入城乡建设规划,根据实际需要预留教育发展用地,新建扩建中小学校。同时,公办学校布局调整中闲置的校舍要优先用于举办农民工子女学校。7.推广农民工子女学校“国有民办”的办学模式,提倡政府与社会共同解决农民工子女教育问题目前在杭州批准的民办农民工子女学校中,“国有民办”是一种主要的运作模式,其特点为:政府主导,民间运作。“国有民办”的具体运作方式为:政府投资,校长由当地教育局指派或从公办学校中选拔,工资由财政统发;教师一部分为事业编制,一部分为社会招聘;学校全部招收农民工子女,收取的费用主要用于支付社会招聘教师的工资及福利待遇;政府按照学校实际在校生人数拨付生均公用经费。由政府主导的“国有民办”农民工子女学校,直接受当地教育局领导,教师工资福利待遇较好,师资也比较稳