搜索
第四章中外公务员制度的激励协调机制教学目的和要求：通过本章教学，使学生们了解公务员分类定位制度的含义和我国公务员分类定位制度的主要内容以及美国公务员分类制度改革的特点；了解我国公务员考核制度的基本内容和中外公务员考核制度的异同；了解公务员培训制度的主要内容和我国公务员培训制度的实施情况；了解公务员职务升降与奖惩制度的内容和中外公务员职务升降与奖惩制度的不同特点。第一节公务员的分类定位制度一、职位分类制度职位分类一种是以“事”为对象进行分类，叫职位分类，侧重职位的职能、职责和职权。依据是公务员职位的工作性质、难易程度、责任大小和所需资格条件。职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度，是公务员各项管理制度的基础和依据。所谓“职位”，是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应责任。职位分类的作用便于为职务设置提供基础，为各项管理提供依据。我国《公务员法》第14条规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。职位类别的划分，是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。划分职位类别，是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定，目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。1、综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。2、专业技术类是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。3、行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。二、品位分类制度品位分类是一种以“人”为对象进行分类，侧重人的资历条件。依据是公务员个人所具备的条件（如学历、资历）与身份（如官职地位的高低）和应获得报酬的多少。品位分类非常重视公务员的资格条件，并把它与公务员的官等紧密地结合起来。在品位分类中，官等是对公务员个人资格的认定，是对公务员个体差异价值的承认，它与职位虽有联系，但不是必然联系。职位分类具有高度非人格化的特点。（一）领导职务与非领导职务我国《公务员法》第16条规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务是指机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的职务。（二）职务层次1、领导职务层次的设置。根据我国公务员法的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。2、非领导职务层次的设置。我国公务员法规定非领导职务层次在厅局级以下设置。（三）公务员的职务序列职务序列是依据责任大小、工作难易程度、任职资格条件的不同所区分出的从低到高的职务层次，形成机关的层级结构，也为公务员提供了职业发展的阶梯。职务序列包括职务层次和职务名称两个基本要素。综合管理类的领导职务可以分为两类：一类是实行选任制的领导职务，另一类是实行委任制的领导职务。1、实行选任制的领导职务（例如各级政府的组成人员）实行选任制的领导职务，根据宪法和有关法律的规定确定。根据宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，这一类领导职务包括：国家主席、副主席；国务院总理、国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军事委员会主席、中央军事委员会委员；最高人民法院院长、最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员、军事法院院长、最高人民检察院检察长、最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长；省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；乡长、副乡长，镇长、副镇长；本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长；地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。根据目前公务员的范围，实行选任制的领导职务，还包括各级党委、人大、政协机关实行选任制的领导职务。2、实行委任制的领导职务例如国务院各部委的副职领导人、县级以上地方各级人民政府组织部门的副职领导人，以及各机关内设机构的领导职务。3、综合管理类的非领导职务综合管理类非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。三、公务员的职位及其设置依据职位是机关分配给其所属公务员担任的具体岗位。根据我国《公务员法》第18条的规定，进行职位设置时，应当依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例。四、公务员的级别我国公务员的级别，既考虑了职位分类的因素，又吸取了我国传统的官员品位制度、干部等级制度以及现代品位分类的因素。1、职务与级别的对应关系公务员法规定公务员的职务应当对应相应的级别，我国公务员既有职务，又有级别。2、确定公务员级别的根据公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。具体来说，在确定公务员级别时，应考虑如下因素：（1）公务员所担任的职务，包括领导职务与非领导职务。（2）公务员的资历。同一职务层次的公务员，工作年限长、学历高的，级别也高。（3）级别的晋升与德才表现、工作实绩相联系。3、公务员级别的功能第一、是确定工资及其他待遇的重要依据；第二、是平衡比较各类职务序列的标尺。五、我国设置公务员职务与级别的目的（职务：是公务员所承担的应该完成的任务，是机关对公务员职权、职责的委托。级别：是反映公务员职务、能力、业绩、资历的综合标志。）1、为公务员管理提供科学的管理基础；2、增强职务与级别的激励作用；3、便于借鉴国外公务员分类制度的合理因素。六、美国公务员分类制度改革的特点美国职位分类制度十分详尽，经过100多年的发展演变，其表现出以下特点：以功绩制为核心1883年《彭德尔顿法》的颁布，标志着美国文官制度的建立。该法第一次把联邦政府行政官员划分为两种类型—政治官员和职业文官，并使美国官员的任用在历史上第一次建立在“功绩制”的基础上。1923年，美国国会正式通过了第一个《联邦政府职位分类法案》，职位分类制度在美国联邦政府和全国范围内正式实行。但是这种分类制度表现出一种缺少弹性的僵化特征,“任职者的个人特性与职位分类无关”并招致了批评。针对职位分类制度中存在的这些问题，美国国会于1978年通过了以功绩制为核心的《文官制度改革法》，确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则，并且为更好地贯彻功绩制的九项原则采取了一系列重要措施，如：为了提高高级人员的素质，建立“高级行政职位”并推行“功绩工资制”，改革传统的考核制度，撤消文官委员会，建立了新的人事管理机构等。2、分类细致2008年2月，美国人事管理办公室公布了《职位分类手册》，对现有的职位分类标准进行了调整，对每个职系重新做出了归类和定义。根据最新的分类标准，美国联邦政府的所有职位首先被分为两类，白领职位和蓝领职位。其中，白领职位包含了五类职位：专业类、行政类、技术类、文员类、其他类。其余的为蓝领职位，主要有技艺、工艺、手工等职位。3、职位分类具有明确的法律依据美国人事管理办公室于1991年发布的《职位分类标准介绍》是现今联邦政府分类管理工作最重要的指导文件。该文件为各级联邦政府的主管和人事专员在确定职系、职位名称和等级时所需要掌握的分类标准提供了基本指导原则。此外，人事管理办公室制定了分类标准的相关文件，用以确定准确的职系和职级。主要的相关文件有：《人员分类手册》提供大致的分类指导；《职位分类手册》提供完整的职位结构，罗列并定义分类系统中每一个职组和职系；《重大分类决策与参考文献》定期出版刊物，包含了近期人事管理办公室的重大决策及参考意见的摘要；《任职资格标准》规定每个职位所需的最低工作经验和教育程度。七、我国公务员职位分类存在的问题《公务员法》的实施表明了我国在公务员制度上的一大进步，但是我国公务员管理中依然存在一些问题。公务员分类模式不完善、分类笼统，缺乏科学性，激励机制不健全，以及如何根据公务员的不同职位类别制定不同的工资福利标准等等。八、美国公务员分类制度对我国公务员职位分类制度的启示1、树立正确的绩效理念建立完整的绩效考评制度。以绩效作为考核公务员工作效率的核心标准。美国公务员绩效管理制度从制定考评计划开始，确定考评标准，实施考评管理，进行信息反馈、总结和改进工作，并运用奖惩制度巩固考评结果，管理过程十分完善，既注重了考评工作的核心即考评计划的制定，又体现出考评手段而非目的的绩效管理原则。我国在进行公务员制度的改革过程中，也需要注入以效果为本的绩效理念，从而提高工作效率。2、健全职位分类制度。与美国的职位分类相比较，我国的职位分类显得较为粗糙且缺乏科学性。为此，我国应以全面搜集和研究全国行政单位现有职位的有关资料作为基础工作。在此之上，严格按照法规对所有职位编制职位规范，制定职位说明书，详细规定工作职责、任职资格条件以及与之相对应的工资福利和绩效考核等。坚持因事设职，因职择人的原则。职位的数量要经过精确的测量。在科学的基础上设置职位，同时政府根据职位要求的条件，接受符合要求并按规定程序进入的人员。3、完善《公务员法》的配套法规。美国联邦政府在官员职位分类管理工作方面制订了一系列十分详细的文件。而我国《公务员法》对公务员制度的分类模式只作了较为简单的原则性规定，且下位法又未及时跟进。与之相关的下位法只有10年前颁布的《国家公务员职位分类工作实施办法》，这显然不能满足当前形势的需要。所以，我国应尽快制定与《公务员法》相配套的法规文件，只有明文制定法规，才能实施有序。职位分类是人事行政行为。必须以形成规范的体系，完整配套的法规性文件，才能便于依法进行职位分类管理，体现分类的良好结果。4、建立有效的工资福利制度。虽然现在我国公务员的工资福利待遇与过去相比有很大提高，但公务员的工作积极性仍然未被很好的调动起来，没有对公务员产生良好的激励作用。工资状况是体现《公务员法》对职位分类制度创新的直接反映。美国联邦政府把职位分类改革的重点放在了与薪酬相联系的纵向分类结构的等级上，说明与职位分类结合最紧密的就是公务员的工资制度。因为这能切实起到激励公务员的作用，实现职位分类的目的。因此，我国应建立一套行之有效的工资福利制度。明确职级对应的不同的工资水平，建立职务、职级与工资的相互对应体系，使职级晋升能切实改善公务员的福利。第二节公务员的考核制度一、中国公务员的考核制度1、公务员考核的定义与范围公务员考核是指公务员主管部门和各机关按照公务员管理相关的法律法规和规章，依据一定的管理权限、程序和方法，对所管理的公务员的政治业务素质和履行岗位职责、完成工作目标的情况，进行的了解、核实和评价。公务员考核的范围：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。2、公务员考核的原则（1）依法考核的原则；（2）客观公正的原则；（3）民主公开的原则；（4）综合考核的原则（注重实绩的原则）；（5）考核结果兑现的原则（考核结果的拘束力的原则）；（6）权益保障原则。3、公务员考核的内容即对公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面考核，重点考核工作实绩。（1）“德”主要指公务员的政治思想表现、行政道德、工作作风。（2）“能”主要指公务员从事本职工作必备的基本能力和特殊能力。（3）“勤”主要指公务员的事业心、工作态度和勤奋精神。（4）“绩”主要指公务员的工作实绩，即完成工作任务的数量、质量、效率和所产生的效益。（5）“廉”则指公务员必须廉洁自律。4、公务员考核的分类（1）平时考核（考勤）：对公务员日常工作中的表现以及是非功过进行考察与记录的活动，重点考核公务员完