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中国广告管理体制的变革王文琳谢瑜晴刘卓妍王晓棠晏圣古我国广告管理体制的历史和现状历史与现状改革开放以来，我国广告行业以超常规的速度增长随着全国性广告管理机构确立、全国性广告法规的制定，政府主导型的的广告管理体制形成。暴露问题：广告管理的对象已经高度市场化，而广告管理体制却并未市场化，反而遵循着计划经济模式。改革开放初期——符合广告管理实践需要未来的发展我国广告管理体制的未来行政管理广告审查行业自律社会监督政府主导型管理体制目前对于广告管理模式有三种学术主张：1.旗帜鲜明的主张政府主导行政管理体制。出发点：现实情况2.主张政府管理与行业自律并重。出发点：趋势3.主张“弱行政，强自律”管制悖论——政府管制可能导致更多的虚假广告要整治广告管理现状，不能光依靠政府的行政力量政府主导型管理体制广告监管体制需要政府重拾社会未拾起的对广告的管理任务强化广告行业自律几乎成为了各方共识VS政府主导型管理体制政府主导型管理体制国家大又弱，社会小又弱历史成因：国家与社会关系的高度统和新中国成立之初即形成“大国家-小社会”的基本框架，并遵循着这种基本框架不断自我强化现实根源：国家与社会关系的裂解单位制的瓦解，社会自由性不断增长，人民获得体制外自由流动的资源和自由流动的空间，是广告行业遭遇政府权威流失的潜在危机，并进一步导致了弱国家-弱社会问题原因强国家-强社会双向重建最终实现政府与广告行业协调与互动，型构广告行业的多元复合治理解决问题思路政府主导型管理体制下面，我们将分别从行政管理系统、审查机制、行业自律和社会监督这四个系统论述我们认为行之有效的改革方法10|INSERTPRESENTATIONTITLE行政管理体制：现状广告管理系统几乎等同于广告行政管理系统：政府行政权力过分张大，不仅长期抑制了广告行业自主性的发育，而且造成了政府能力的短缺和政府权威的流失。目前广告监督管理机关的职能：①立法和法规解释②广告经营登记③日常监督管理（包含对广告样板样带样刊的审查，以及进行定期专项检查、法规政策宣传等）④受理投诉、查处和复议广告违法案件⑤指导广告业健康发展从广告监督管理机关的职能中稍加留意便可发现以下几个问题：①广告监督管理机关是执法机构的同时也是立法机构②广告监督管理机关的职能几乎涵盖了广告管理的各个方面行政管理体制：问题、深层原因及其后果（一）执法不力直接导致了市面上众多的虚假广告大行其道（二）立法不公正、不周密、不严谨界定模糊；有偏向性；前后矛盾（三）广告法体系结构失衡主要依靠部门规章，使得执法呈现随意性、一刀切、不合理性，进而导致政府权威的流失。而有些地区甚至出现了广告公司与政府的对抗性恶性事件这三个问题的根源在于：我国广告管理体制的法权结构出现了问题行政管理体制：问题、深层原因及其后果立法立法层次：高度依赖部门规章立法程序：行政部门主导模式立法内容：部门利益倾向“谁执法谁立法”广东省人大常委会副主任郑启权：政府机关立法过程中“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”执法行政管理体制：问题、深层原因及其后果执法不规范：简单粗暴一刀切执法理念：将公众利益与广告主、公司、媒体利益对立执法动机：个别政法职能部门追求自身利益（四）接受投诉职能缺失消费者怒而不言，对虚假广告习以为常，长期来看不利于广告行业的发展（五）审查职能缺失双轨制的审查制度与监管机关的审查同时缺位，使得审查几乎为一片空白（六）沟通渠道缺失监管部门高高在上行驶管理权力，却不知民间疾苦行政管理体制：问题、深层原因及其后果职能缺失的原因在于：行政部门只能过多，无暇顾及，容易顾此失彼（七）政府管理理念陈旧权力大而能力弱行政管理体制：问题、深层原因及其后果原因：a.对广告原罪思想，使得政府对管理广告基本为约束、规范居多，促其发展少b.管理组织机构不适合应对广告这种变化不居的、富于创新与创造的产业。其反应会比较慢c.政府缺乏对市场经济的管理经验与能力但管理理念以及管理组织机构的问题，不是朝夕便可解决。其变革需要政府在逐渐的发展中寻求，任何强制性措施都可能造成拔苗助长的反效果。因此我们的改革方案将集中在前两类问题的改善，而对最后一个问题，我们将提出切实可行的辅助政府管理的措施，来提高政府行政管理的效率与能力行政管理体制：问题、深层原因及其后果行政管理体制：问题解决思路（一）法制方面改革：弱行政，强法制；立法执法分权；新立法（二）职能完善及剥离（即分权）：建立的同时分权（三）优化管理：打造信用机制；自我约束+寻求广泛的社会监督；积极寻求政府自我改革的道路行政管理体制：解决方案一、成立立法委员会，委员会成员由广告主、广告经营者、广告发布者以及政府官员共同组成，共同参与到广告法律法规的制定与修订中去。二、对《广告法》的修订迫在眉睫：A.增加对广告监督机关即政府的约束、惩戒条款，清晰界定政府权力范围的方式、内容、责任及边界；B.增加保障广告主、广告经营者、广告发布者的权利的条款；C.加大对违反法律行为的惩治力度，推行“连坐制”三、有意识的弱化部门规章在广告管理过程中起到的作用，使部门规章发布更具权威性、减少随意性立法方面①畅通民众投诉违法广告的渠道，减少消费者投诉广告的机会成本②建立对投诉的反馈渠道，保障消费者对于违法广告处理的知晓权的同时，还可以调动消费者参与广告管理的积极性③建立与广告主、广告经营者以及广告发布者的沟通渠道，实现行业组织与政府机关的良好互动，促进广告管理结构性弊病的解决、建立“强国家-强社会”的关系模式④建立政府自省、民众监督的平台，接受来自消费者、业界以及学界的监督，并对批评与质疑及时做出反应：解释或改正等沟通渠道方面①理性执法，拒绝运动性的突击执法②摒弃强制行政的流氓恶霸行为，摒弃压制与威慑的暴力执法，用沟通交流的房市获取人民认同、建立政府权威③设置并监管审查部门，保证广告发布前前审查制度有效把关④《新广告法》出台后，严格遵守对于政府义务描述的条款。保证立法公正合理、执法高效，保证一旦出现违法广告即时进行肃清、核查以及惩治⑤对广告业界建立信用机制，使之成为社会信用机制的一部分。并力图争取银行的力量参与到信用的金融折算奖惩中去自身能力提高广告审查制度：追因审查部门事前审查不严或根本审而不查虚假或违法广告肆无忌惮地充斥广告市场行政管理机关事后执法不严，惩处力度不够广告审查制度：现状《广告法》第34条：利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规，由有关行政主管部门（以下简称广告审查机关）对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。双轨制｛特殊商品由有关行政主管部门审查→“审而不查”其他商品或服务广告由广告经营者和发布者审查→“自审自查”“敝笱在梁，其鱼唯唯”广告审查制度：发达国家广告审查制度日本：日本广告审查机构（JARO）是行业自律的中央机构，绝大部分有影响的商业媒介、广告公司都是其成员，经费来源由各成员提供。审查委员会由学有所长、经验丰富的行业专家组成。美国：事前由媒体机构进行广告审查。审核极为严格，除按正常程序审核广告内容外，还常常要求广告主上交所有相关商品。事后由全国广告业自律机构（广告审查理事会）负责监督管理。其中全国广告部（NAD）监视监听各种全国性广告，受理来自消费者、品牌竞争者的申诉；全国广告审查委员会（NARB）在NAD调解无效的情况下，负责仲裁经过NAD调查和调节上诉的案件。澳大利亚：澳大利亚广告媒介委员会负责对广告进行事前审查，将虚假或违法广告控制在发布终端。所有民办商业媒介都是其会员。广告行业自律组织处于长期缺位状态悠久的政府管制经济传统使我国的市场竞争还未发展到充分水平西方以行业自律为基石，以媒介为主要控制环节的广告审查制度在当前的中国并不可行3.结合信用机制，对信誉极好的广告经营者制作的非特殊商品广告实行免检办法广告审查制度：变革方向1.依托政府力量，建立起广告审查的权威性和强制性2.独立于广告行政管理部门（事后监督执法部门），完善广告审查者的责任追究机制4.对特殊商品进行双重审查5.广告审查机构的构成与运营相对独立的广告审查机构广告经营者广告发布者特殊商品的相关行政主管部门政府力量1.依托政府力量，建立起广告审查的权威性和强制性·一则广告必须具有广告审查机构出具的审查合格证明才能在媒体上发布→提高广告审查效率，增强责任人明确性2.独立于广告行政管理部门，完善审查责任追究机制·在同级行政系统中，要明确区分开广告审查机关和广告管理机关的职责界限·审查机构不对同级行政管理部门负责，而是对上级行政管理部门负责，由上级行政管理部门对相关责任人进行惩处→杜绝监守自盗现象·完善广告审查者的责任追究机制，对广告审查责任作出严格规定→杜绝玩忽职守现象3.结合行业信用机制，实行部分免检办法·将所有商品或服务广告纳入审查范围→广告审查机构工作量大大增加·对信誉极好的广告经营者制作的非特殊商品（药品、医疗、农药、兽药之外）广告实行免检办法·有效期以一年为限，到期后审查机构需对该广告经营者本年的广告活动及作品进行核查，决定是否继续提供免检资格4.特殊商品双重审查·对于药品、医疗器械、农药、兽药四类可能引发严重后果并具有较强专业性的商品，进行有关行政主管部门和广告审查机构的双重审查→（1）减弱权利让渡引发的矛盾（2）对特殊商品进行更严格的事前检验5.广告审查机构的构成与运营·机构设立及人员构成方面：国家审查委员会：广告主、广告公司和广告媒体代表；广告学界和法学界专业人士；公众代表→制定审查标准和程序；裁决争议案例地方各级广告审查机构：具有广告审查员资格证的公务人员→具体的广告审查、免检资格审查与备案管理·经费来源方面：政府财政拨款+审查对象交纳的审查费用32|SellingtheStrategicRoadmap中型广告公司小型或作坊广告公司联合国模式大广告公司33|SellingtheStrategicRoadmapforDynamicDatacenterServices行业协会职能的回归34|INSERTPRESENTATIONTITLE行业协会诚信机制自律351、消费者协会官意民办——JARO日本广告审查机构美国消费者联盟，消费者呼声组织2、公众意识产品——广告3、相关建设无意识——有意识：自发制造热点议题：网站JARO创立组织构成：公正交易委员会+社团法人+广告关联企业+会员@审查处理部门：接受咨询，进行审查处理法院式审理制度：事务局——业务委员会——审查委员会（理事，会员单位代表）（会员单位以外的学识经验者）@运营部门：公共关系：组织对企业及消费者的教育@咨询部门：评议员会+顾问（学者和律师）@事务局：活动的支援和处理37