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公共管理学第九章政府治理工具教学目标了解政府治理工具及其类型，学会政府治理工具的选择方法。核心提示政府治理工具，也称“政策工具”或“政府工具”，是20世纪80年代以后在公共管理和政策领域兴起的一个新概念。政府治理工具的本质是政府活动机制。主要内容第一节政府治理工具概述第二节主要的政府治理工具第三节政府治理工具的选择第一节政府治理工具概述一、政府治理工具的含义二、政府治理工具的特征三、政府治理工具的界定一、政府治理工具的含义定义：政府治理工具是政府为解决公共问题而采用的可辨别的行动机制。二、政府治理工具的特征•治理工具的本质是政府活动机制•治理工具研究的内容是政府行动的方式•政府治理工具的可辨别性三、政府治理工具的界定1.治理工具与治理2.治理工具与公共政策3.治理工具与政策项目4.治理工具与管理工具1.治理工具与治理•治理有三个层次：制度安排——手段技术——治理能力•治理工具是其中的第二层次，它是行动中的治理，是将治理理念转化为实际行动的关键。2.治理工具与公共政策•公共政策指的是“政府选择作为或不作为”，公共政策的概念比较广。•治理工具关注的是政府的作为方式，它研究的范围系政府的积极作为，因而只是公共政策的一个特殊方面。3.治理工具与政策项目工具比项目抽象，项目包含着工具，是在特定的时间、特定的领域中或问题上的运用工具。一个工具可以用于许多不同的项目，一个项目包含一种主要的工具。4.治理工具与管理工具治理工具属于外部工具，即用来影响社会大众（而非政府）的工具；而管理工具属于内部工具，即政府用以处理组织内部运行事务的程序，如人力资源管理、预算等。第二节主要的政府治理工具一、组织工具二、管制工具三、经济工具四、信息工具五、市场和志愿工具一、组织工具•组织工具的含义•组织工具的特征•组织工具的主要形式组织工具的含义•组织工具指的是政府完全依靠自身力量来解决公共问题、实现政策目标的方式。•组织工具具有以下特征：(1)直接—(2)独立—(3)科层控制—(4)充分的资源利用。组织工具的主要形式•国家计划•政府机构•公共事业机构•政府之间协议和合作管制工具的含义管制工具指的是政府强制目标群体服从政策，以解决公共问题、实现政策目标的方式。二、管制工具•管制工具的含义•管制工具的特征•管制工具的主要形式管制工具的特征(1)直接和间接相结合(2)强制性(3)法规方式(4)权力资源的运用管制工具的主要形式•行政立法•行政决定•行政处置（即时强制）•行政强制执行•行政司法三、经济工具•经济工具的含义•经济工具的特征•经济工具的主要形式经济工具的含义经济工具指的是政府用经济利益诱导目标群体的行为，以解决公共问题、实现政策目标的方式。经济工具的特征(1)间接(2)一定程度的弹性(3)市场机制的运用(4)经济资源的使用经济工具的主要形式•产权•税收•支付或补贴•费•券•特许•担保•贷款•合同四、信息工具•信息工具的含义•信息工具的特征•信息工具的主要形式信息工具的含义信息工具指的是政府不采取行动，而是通过信息的供给、控制和隐瞒来影响目标群体的思想、认识、观点和态度进而引导其行为，以解决公共问题、实现政策目标的方式。信息工具的特征(1)间接。与经济工具一样，政府不直接参与公共问题的解决，而是依赖目标群体的行动来解决问题。(2)弹性。政府以信息来影响目标群体的动机进而影响目标群体的行为，若目标群体不接受政府的信息，或接受信息后不采取相应的行动，政府亦不得采取强制措施。(3)知识的作用。信息工具主要利用政府的信息资源。其有效与否，关键在于政府的信息能否转化为对目标群体有用的知识。信息工具的主要形式•行政指导•信息发布•认证•意识形态•仪式和象征五、市场和志愿工具•市场和志愿工具的含义•市场和志愿工具的特征•市场和志愿工具的主要形式市场和志愿工具的含义市场和志愿工具指的是政府不直接采取行动，完全依靠市场机制和志愿组织来解决政策问题、实现政策目标的行动。市场和志愿工具的特征(1)间接。政府不采取行动，公共问题解决与否及解决的程度，主要视企业和志愿组织的行动。因而，政策目标能否实现，完全不能为政府所左右。(2)充分自由。目标群体有充分的权利决定是否采取行动以及采取何种行动，政府不施加任何影响。(3)“看不见的手”或利他主义。企业和志愿组织之所以采取解决公共问题的行动，不是受了政府的强制、诱导或指引，而是出于自利或利他动机。市场和志愿工具的主要形式•市场•团体自治或自我管制•志愿行动和慈善组织•传统组织第三节政府治理工具的选择一、根据绩效特征进行选择二、根据公共问题的性质进行选择一、根据绩效特征进行选择•首先，要明确政府治理工具绩效的判定标准。•其次，要了解各类治理工具的特征与绩效之间的关联。政府治理工具绩效的判定标准•胡德提出了四个标准•萨拉蒙提出了五个标准•萨瓦斯提出了八个标准•在参考上述研究成果的基础上，视实践需要而定萨拉蒙提出的五个标准•效能：即政府治理工具实现预定治理目标的程度；•效率：即治理工具的产出与投入的比率；•公平：（基本的公平；最需要的人）•管理的难易程度或执行难易程度；•合法性和政治适应性：即工具本身取得的政治支持的程度。各类治理工具的特征与绩效之间的关联•治理工具的强制程度与绩效•治理工具的直接性与绩效•治理工具的自主性与绩效•治理工具的可见性与绩效二、根据公共问题的性质进行选择•首先要考虑公共问题的性质，将政府治理工具的选择与物品和服务的性质联系起来。•其次根据物品和服务的性质选择适宜的政府治理工具。政府治理工具的科学选择（一）•对于公共物品，组织工具是较好的选择。同时，政府也可以考虑利用合同、补贴、贷款、担保、特许等经济工具，调动社会组织来解决公共物品的提供问题。对于某些特殊的公共物品，也可以利用志愿机制来提供。•对于私人物品和服务的提供，几乎可以利用任何工具。对于某些具有“生产上的规模经济”的私人物品或服务来说，政府或公有事业按照市场价格提供和生产，也是一种有效的方式。政府治理工具的科学选择（二）•对于收费物品和服务，应根据其非竞争性的程度和生产上的规模要求，来考虑究竟应让其由市场机制解决好，还是由组织工具或志愿性组织解决好。•对于公共资源类物品，因此类物品常常存在着消费过度的问题，应由政府用产权的方式，制定某种排他性措施。案例.讨论：温州市政府的“无为与有为”保护民营经济发展的“无为”温州民营经济的发展，有着自身的动力和内因，而政府的“无为”为之提供了重要的外部环境。温州市市长曾说：“在温州，凡理论和实践发生矛盾时，先服从于实践。”于是个体工商业、服务业、家庭工厂、挂户经营、雇工经营、买卖合同、长途运输等，只要上面不管，就都让它发展。1984年在平阳县钱库镇出现了私人钱庄。当时中国人民银行要求坚决取缔，而温州各级政府因为考虑到钱库镇当时经济发展的需要，并没有强制取缔，而是在争取钱库镇的银行和信用社率先实行利率浮动改革的试点后，钱庄于1989年在无证经营了五年后自行关闭。在温州人民群众自发发展民营经济的推动下，温州政府顺应经济改革的需求，先后出台了许多突破当时政策或在全国率先改革的法规和措施，如中国首份个体工商执照、首个关于私营企业的地方法规、首家实行利率改革的信用社等。强化市场和质量管理的“有为”八十年代末，温州的形象和声誉曾一度出现空前的危机。如温州低质皮鞋在杭州武林广场被焚；永嘉的虚假广告；仓南的假商标等。温州的信誉危机强烈震撼着温州市政府。为此市政府转变强化管理职能，严厉打击假冒伪劣，开始全面整顿。并加强质量管理，在外出水陆交通要道设立检查站，对皮鞋、低压电器等产品的出境实行“准运证制度”，严堵假冒伪劣产品的外流。在此基础上温州政府提出“质量立市”的口号，在全国率先制定“质量立市”的地方法规。1992年温州政府继而提出以质量和品牌为核心的二次创业的战略目标。讨论：请结合政府治理工具的有关理论分析案例，对温州市政府的“有为”与“无为”进行评论。复习思考题1.如何理解政府治理工具及其特征？2.简述治理工具治理的关系。3.政府治理工具有哪些形式？4.如何选择适宜的政府治理工具。