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制度变革过程中工人阶级的内部分化与认同差异洪大用内容提要：本文简析了中国城市新贫困的出现背景，认为目前城市反贫困政策大体上可以区分为预防性政策、救济性政策和开发性政策三种类型。作者初步研究了最低工资保障、“两个确保”、失业保险、居民最低生活保障和“再就业工程”等主要反贫困政策的出台过程、内容与实施效果，并就城市反贫困进行了整体性反思，指出目前这项工作还存在以下几个方面的突出问题：对城市贫困缺乏规范的定义；贫困监测体系不完善；反贫困的资源缺乏合理的统筹规划；反贫困政策有待于继续改进和完善；反贫困的工作机构有待于进一步协调；反贫困工作的专业化程度不够。作者简介：生于1967年9月，安徽东至人，社会学博士，现任中国人民大学社会学系、社会学理论与方法研究中心副教授。改革开放20多年来，中国政府的扶贫开发工作主要是针对农村贫困地区的。到2000年，农村没有解决温饱问题的贫困人口大约只剩下3000万人，占农村总人口的比例为3％左右1①，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。但是，与此同时，随着城市社会经济体制改革的深化，城市社会结构又发生了重大变化，出现了新的贫困问题。目前，城市贫困与反贫困已经成为学术研究和公众讨论的热点之一，并正在进入政府的议事日程。一、中国城市的“新贫困层”在改革开放之前，通过单位体制，国家逐步实现了城市社会的重组，绝大多数社会成员被组织到各种各样的单位中去，单位承担了满足其成员各种保障需求的任务，一方面要给在职职工提供工资和各种福利待遇，包括各类津贴、补助、子女入托等；另一方面还要给退休人员提供退休金，给所有职工提供公费医疗等。这样，整个城市社会的显性贫困人口规模不大，主要是那些游离于单位体系之外的人员，这些人的生活通过民政部门的社会救济给予保障。改革开放之后的很长一个时期，中国政府也主要致力于农村的扶贫开发，城市贫困并没有被认为是一个严重问题。实际上，1980年代中期以来，随着城市改革的不断深化，单位之间与单位内部都在出现分化，单位体制受到严重冲击。与此同时，随着非公经济的迅速发展，在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。特别是在1990年代，政府明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向，国有、集体企业的改革也必须顺应这一方向。在市场经济大潮的冲击下，许多企业效益下滑，甚至破产，已经无力承担对其员工的保障任务。一些国有、集体企业不仅不能保障职工的医疗和养老，甚至连工资也难以全额支付。到1990年代中期，随着“减员增效”政策的实施，大批职工失业、下岗，失去稳定的生活保障，甚至陷于生活困境。以这些人为主体的城市贫困人群通常被称为“城市新贫困层”，它的出现和壮大使得中国城市贫困问题凸现出来。由于迄今为止并没有权威部门发布城市贫困标准并开展专项的贫困状况调查，所以城市贫困人口的规模是不确定的。按照民政部门2001年底发布的数据，全国应当享受城市居民最低生活保障2②者有1589万人，占全国非农业人口的比例是4.79%。由于最低生活保障的标准是偏低的，所以有的专家认为城市贫困人口的规模被低估了，实际应该是3056万人3③。其他关于城市贫困人口规模的估计大约集中在1500万人左右4④。目前，按照民政部门的统计口径，城市贫困人口大体上可以区分为以下4类人员：一是“三无”人员，即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象；二是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民；三是贫困的在职职工、下岗人员和退休人员，即此类人员在领取工资、基本生活费和退休费（或养老保险金）的同时，家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民；四是由残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。以上各类人员在城市贫困人口中所占的比例大致如下表所示：表1：城市贫困层的构成二、城市反贫困的主要政策面对日益凸显的城市贫困问题，中国政府陆续出台了一些政策，旨在保障贫困居民的生活安全，促进有劳动能力的贫困人口通过就业缓解其贫困状况。概括地讲，这些政策可以区分为三种类型，即预防性政策、救济性政策和开发性政策，下文还将对此进行详述。（1）最低工资保障制度最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，其所在企业应支付的最低劳动报酬。它不包括加班加点工资，中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境和条件下的津贴，以及国家法律法规、政策规定的劳动者保险、福利待遇和企业通过贴补伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入等。劳动者依法律、法规的规定休假、探亲以及参加社会活动等，应视同提供了正常劳动。由于工资是劳动者的重要收入来源，所以建立最低工资保障制度是保障劳动者基本生活和合法权益，防止其陷于贫困的重要措施。1993年，原劳动部发布了《企业最低工资规定》。1994年7月5日，由八届人大八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第四十八条明确规定：“国家实行最低工资保障制度”，“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，主要参照以下因素：劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况、地区之间经济发展水平的差异。当上述因素发生变化时,应当适时调整最低工资标准。到2001年9月，我国已有除西藏外的３０个省、自治区、直辖市建立并实施了最低工资保障制度。从最低工资保障制度的执行情况看，目前还存在着标准制定比较随意和标准难以落实的问题。尽管2000年11月8日，劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》，规定职工代表可以与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议，但是，实际上影响工资标准的主要是企业。由于劳动力市场上供大于求，劳动者处于弱势地位，事实上很难有讨价还价的空间和权利。此外，由于一些人对市场竞争存在着片面理解，在观念上对“最低工资”的提法难以接受，或者有意压低工资谋取私利，从而导致最低工资标准难以落实。劳动部门的监督检查和职工的维权意识也都还有待于加强。（2）“两个确保”政策“两个确保”是指确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放，这是中央政府非常强调的一项预防贫困政策。1990年代中期以来，随着国有企业改革的深化，下岗职工的规模迅速扩大，部分下岗职工生活困难逐渐成为一个突出的社会问题。1998年5月，中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，朱镕基总理在5月16日的讲话中指出：“现在国有企业下岗职工很多，其中一些人基本生活没有保障，由此造成的社会问题日益突出。如果不抓紧解决这个问题，任其发展下去，就会造成人心不稳、社会不稳。没有稳定的社会环境，改革就不能深入进行，已经确定的经济发展目标也无法达到。因此，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，是当前涉及改革、发展、稳定全局的头等大事”①。这次会议之后，中共中央、国务院联合发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998年6月9日），基本明确了以下几点：第一，发放基本生活费的范围是国有企业中尚未解除劳动关系的正式职工，由于企业生产经营等原因而下岗，还没有在社会上重新就业的人员；第二，发放基本生活费的机构是再就业服务中心；第三，发放基本生活费的标准原则上略高于当地失业救济金水平，具体数额由各地根据实际情况确定；第四，发放基本生活费的期限一般不超过三年，三年内基本生活费逐年递减，三年期满仍未再就业的，应解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济；第五，基本生活费的资金来源采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一，企业负担三分之一，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）三分之一。财政负担部分，中央企业由中央财政解决，地方企业由地方财政解决。对于困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政将以专项转移支付的方式给予适当补助。关于企业离退休人员的生活保障，传统上是由国家和企业承担的。由于这种保障对企业发展的负面影响以及其自身的不可持续性，急需彻底改革。1990年代以来，国务院出台了一系列政策①，逐步明确了“建立统一的企业职工基本养老保险制度”的目标，具体地说，就是要建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。尽管对于下岗职工的基本生活费和离退休人员的养老金有着制度上的保障，但是由于制度本身不完善、一些企业存在客观困难以及一些单位和个人存在投机行为等原因，1990年代中期以来，部分下岗职工的基本生活费和部分离退休人员的养老金难以按时足额发放，并逐步演变为严重影响社会安定的因素。有鉴于此，1999年2月3日，国务院办公厅发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，提出要“进一步加大工作力度，加快建立社会保障体系，确保国有企业下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员养老金的按时足额发放，为经济发展和社会稳定创造更为有利的条件”，这就是“两个确保”的缘起。2000年5月28日，国务院再次发布《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》，表明“两个确保”问题难以落实。这个通知规定各级人民政府的一把手要直接负责；各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例；各级财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金；要进一步扩大社会保险覆盖范围，加强社会保险费的征缴工作；要加快实现管理服务的社会化；要坚持按照“三三制”原则筹集资金保障下岗职工基本生活；要规范下岗人员向失业人员的过渡工作。由于中央政府的一再强调和努力，国有企业下岗职工和离退休职工的生活保障有了一定改善。根据劳动和社会保障部发布的2001年上半年统计报告，到6月底，国有企业下岗职工总数为632万人，其中进入再就业服务中心579万人，占下岗职工总数的91.6%。在进中心的下岗职工中，99.9%领到了基本生活费，99.6%代缴了社会保险费，分别比2000年底提高了2.6个百分点和6个百分点。上半年，全国应发基本养老金999.42亿元，实际发放998.19亿元，当期拖欠1.2亿元，足额发放率为99.9%，比上年同期提高1.6个百分点。上半年还共补发2000年拖欠5.56亿元和1999年末以前的历史拖欠6.33亿元。但是，2002年4月，劳动和社会保障部又一次发出紧急通知，要求各地巩固“两个确保”，做好企业减员和关闭破产企业职工安置工作，切实解决好困难群众的工作和生活问题，特别是要重点检查困难企业的“两个确保”工作，及时解决存在的问题，确保不发生新的拖欠。这个“紧急通知”表明，目前“两个确保”政策在落实过程中依然存在比较严重的问题。（3）失业保险制度在原有计划经济体制下，每一个新增劳动力都将得到一份工作，而获得工作后是不能被随便解雇的，因而不存在公开的失业问题。少量暂时没有工作的人被称为“待业人员”，也就是说政府是会安排他们就业的，只不过需要等待一段时间。待业人员在待业期间的生活保障主要是由家庭和单位承担的。自从引入市场机制后，就业竞争不可避免，难以获得工作或者工作以后又被解雇的现象越来越公开化、长期化。这样，长期“待业”人员的生活保障就成为问题了。因此，1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，要求企业按照全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金，以保障待业人员的基本生活和促进就业，这大概可以看作是我国建立现代意义上的失业保险制度的开始。1993年4月，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，对前述《暂行规定》作了发展与完善。新的规定把保险覆盖范围扩大到所有国有企业职工，并在资金筹集、救济标准、统筹层次等方面做了一些完善工作。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“重点完善企业养老和失业保险制度”，这意味着对日益公开