中国房地产新型宏观调控框架及长效发展机制研究2019民银智库

民银智库专题报告总第9期民银智库专题报告政府市场双到位商品房保障房双轨并行供给需求双激活——我国房地产市场新型宏观调控框架及长效发展机制研究⚫住房与教育、医疗、养老并列四大民生领域，住房难与看病难、上学难并称新三座大山。住房问题关系千家万户的基本生活保障。十九大报告指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。2019年7月30日政治局会议明确提出，“不将房地产作为短期刺激经济的手段”。当前，我国发展进入新时代，外部环境发生新变化，住房问题的解决面临新挑战、亟需新思路。⚫通过回顾我国1998年住房制度改革以来房地产市场和房地产调控的历程，分析房地产调控政策和住房相关制度存在的问题，梳理德国、新加坡、美国和日本等国家住房制度改革的国际经验，北京、深圳、上海和重庆等地方政府住房制度改革实践，以及格力、华为、阿里等多家民营企业解决员工住房问题的案例，运用供给侧结构性改革有关理论，最终形成了本研究报告。⚫核心观点：倡导“房住不炒”是必要的，但不能仅限于此，更重要的是必须设计有效的制度安排，实现“居者有其屋”或“居者有其所”。报告建议，从“满足人民对美好生活的向往”出发，变价格目标型调控为发展目标型调控，引入“德国模式+新加坡模式+中国式创新”，按照“政府市场双到位、商品房保障房双轨并行、供给需求两侧双激活”框架，尽快推出房地产调控长效机制，以促进房地产市场健康发展，满足人民的住房需求。⚫长效发展机制的制度框架：从创新制度供给入手，实现政府市场双到位、商品房保障房双轨并行。扭转房地产市场过度商品化趋势，在促进商品房市场健康发展同时，加强住房保障体系建设，让保障房和商品房各行其道、政府和市场各归其位。从创新调控思路入手，激活供给需求两端。以“满足人民对美好生活的向往”为出发点和落脚点，将调控目标由稳价格转变为满足民众对住房改善的需要，将抑制供给和需求转变为同时激活供给和需求，最终实现从以稳房价为目标的“价格型调控”向以持续改善居住条件为目标的“发展型调控”转变。课题组成员黄剑辉[e-mail]王静文[e-mail]应习文[e-mail]徐继峰[e-mail]董运佳[e-mail]张丽云[e-mail]伊楠（执笔）[e-mail]程斌琪[e-mail]2019年第21期总第113期中国民生银行研究院2019年10月22日民银智库专题报告总第113期目录一、我国房地产市场的发展历程及成效............................................1（一）房地产市场发展历程....................................................................................1（二）房地产市场发展成效....................................................................................4二、我国现行房地产调控政策和房地产制度存在的突出问题.............5（一）商品房行政调控长期化，扭曲了政府市场关系........................................5（二）保障房供给严重不足，中低收入居民负担沉重........................................5（三）长期性制度供给缺位，未能有效引导市场预期........................................6（四）金融风险积聚，居民杠杆高企....................................................................7（五）经济下行压力增大，现行制度难以有效激活住房供求............................7三、构建新型房地产调控和长效发展机制已成当务之急.....................8（一）实现房地产市场预期理性回归....................................................................8（二）促进经济、金融及社会稳定........................................................................8四、住房制度改革的国际经验和启示....................................................10（一）德国模式—住房租赁制度的典范..............................................................11（二）新加坡模式—居者有其屋的典范..............................................................12（三）美国和日本的房地产税制度......................................................................13五、部分地方政府住房体制改革实践及启示.......................................16（一）深圳启动二次房改......................................................................................16（二）北京推出共有产权住房制度......................................................................18（三）上海和重庆房产税改革试点......................................................................19六、多家民营企业积极作为解决员工住房问题...................................23（一）格力的员工住房解决实践..........................................................................23（二）华为的员工住房解决实践..........................................................................24（三）顺丰、阿里、京东等企业的员工住房解决实践......................................24七、构建新型宏观调控框架及长效发展机制的政策建议...................25民银智库专题报告总第113期（一）总体思路......................................................................................................25（二）改革商品房调控机制..................................................................................26（三）强化住房保障体系建设..............................................................................26（四）基于需求主体分类提供有效供给..............................................................27（五）完善房地产投融资政策..............................................................................28（六）创新制度供给加强配套制度建设..............................................................29附件1：1998年以来主要房地产调控政策一览表...............................31附件2：住房公积金制度的改革建议.....................................................431民银智库专题报告总第113期政府市场双到位商品房保障房双轨并行供给需求双激活——我国房地产市场新型宏观调控框架及长效发展机制研究从1998年住房市场化改革以来，我国房地产市场发展已历时20余年。房地产市场发展改善了居民住房条件，加了快城镇化进程，促进了经济增长。同时，经济过度房地产化也导致了诸多问题，引起了社会各界的热议和关注。在当前外部贸易保护主义盛行、国内经济下行压力加大的内外部环境下，迫切需要超越稳增长与控房价的狭隘争论，加快构建房地产市场平稳健康发展长效机制，以不断满足、持续改善人民群众对于美好生活的向往和需求，实现“居者有其屋”或“居者有其所”。本报告从回顾房地产市场发展和宏观调控政策历程入手，分析了房地产调控政策的偏差和房地产市场深层次问题，在借鉴国内外住房制度改革和建设成功经验和启示的基础上，提出了对于构建房地产市场新型调控框架和长效发展机制的总体思路，以及住房制度和配套制度改革方面的相关建议。一、我国房地产市场的发展历程及成效（一）房地产市场发展历程结合宏观经济形势、房地产市场状况和房地产调控政策，我们可以将房地产市场发展和房地产调控大致划分为六个阶段（具体调控内容详见附件1）：第一阶段：1998-2002年，住房制度改革正式启动，房地产市场快速发展，政策着重行业培育和规范。为了应对亚洲金融危机和培育新的经济增长点，1998年国务院启动住房制度改革，印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。配套政策方面，1998年《个人住房贷款管理办法》和1999年《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关2民银智库专题报告总第113期问题的通知》相继出台，2002年开始推行经营性用地招拍挂出让制度。第二阶段：2003-2008年，房地产行业支柱产业地位确立，房地产市场持续过热，首轮调控政策出台。2003年初，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确提出房地产行业为国民经济的支柱产业。此后，房地产市场开始出现过热苗头，房地产调控逐渐升级。2004年的“8.31大限”提高拿地“门槛”，同年央行推出了此前十年以来的首次加息。针对全国房价普遍上涨问题，2005年出台“国八条”，拉开全面、综合、高强度调控序幕。2006年出台“国十五条”，致力于解决少数大城市房价上涨较快、房屋供应结构矛盾突出问题。2007年房价仍然快速上涨，主要调控政策包括针对二套住房的贷款新政和加大住房保障力度等。第三阶段：2008-2009年，全球金融危机背景下经济增速下滑，房地产行业引擎地位再次被强调，调控政策转向宽松。2008年，国际金融危机爆发，国内经济增速连续四个季度下滑，商品房销售面积和均价出现大幅下滑。在GDP增速保8%目标下，政府启动四万亿投资计划，货币政策由稳健从紧转变为适度宽松，房地产行业调控基调由紧转松。2008年12月，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，加大保障性住房建设力度，进一步鼓励普通商品住房消费，支持房地产开发企业积极应对市场变化。房地产市场出现V型反弹，商品房销售面积和均价出现大幅上涨。第四阶段：2010-2013年，房地产行情由冷转热、房价