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我国信用担保机构的发展历程与风险研究我国实行改革开放政策以后，尤其是从1992年开始，我国确立实行社会主义市场经济体制，资源配置有计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济活动领域退出。为适应市场经济需要，建立新的社会信用中介，扶持中小企业发展，担保体系的建设纳入了国家发展计划，有关政策纷纷出台。1993年，国家经贸委和财政部共同发起并经过国务院批准，创办了中国首家全国性专业担保公司。1999年6月，国家经贸委在广泛调研的基础上，发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，就试点的指导原则、模式体系、担保机构的资金来源、职责与程序、协作银行、风险控制及责任分担、内外部监管及组织实施等内容作了明确规定，全国中小企业信用担保体系试点工作初步步入规范阶段，各项相关的扶持政策也陆续出台。1999年11月17日，中国人民银行下发了《关于加强和改善对中小企业金融服务的指导意见》，对商业银行配合建立中小企业信用担保体系做出要求，并明确提出：“对有市场发展前景、信誉良好、有还本付息能力的小企业，可试办非全额担保贷款。”2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建立信用担保体系，要求：各级政府有关部门要加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地（市）信用担保体系，为中小企业融资创造条件。建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调与自律制度。2001年国家税务总局下发通知（国税发200137号），对纳入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构，其担保收入免征三年营业税。2001年3月26日，财政部发布《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的内部组织结构、自主经营管理、项目评估、决策与监管、财务管理办法、担保准备金的提取等作了规定。2002年6月9日，九届全国人大常委会通过《中华人民共和国中小企业促进法》，并于2003年1月1日开始实施。该法对中小企业发展的资金支持、信用担保、创业扶持、技术创新、市场拓展和社会服务等方面做出了具体的规定，该法通过法律的形式对型用担保的大政方针和重要举措进行了确定，不但明确了国家中小企业发展基金支持建立中小企业信用担保体系，而且鼓励各种类型的担保机构为中小企业提供信用担保。2003年7月，财政部发布《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，目的在于规范中小企业信用担保机构财务行为，加强各级财政部门对中小企业信用担保机构的财务监管，防范和控制担保风险，进一步加大对中小企业信用担保机构的政策支持，更好的发挥信用担保促进中小企业发展的作用。信用担保业务和担保机构的产生，从根本上说是市场经济和政府政策共同作用的结果，它与国家的市场化程度和市场秩序有着密不可分的联系。从1993年开始至今，在国家及各级政府的关心支持下，经过众多担保机构的共同努力，我国专业担保机构从无到有，经过10年来的发展，我国信用担保业务的基本制度和运行规则，以及中小企业信用担保业务运行模式和业务操作规范已基本建立和趋于成熟，信用担保已成为法律所规定的经济政策的制度化措施，已经初步形成了一个特定的行业，探索出一条专业信用担保机构建立、生存和发展的道路。在这一过程中，政府在改善中小企业融资环境和推进贷款担保机构建设方面起了积极的作用，尤其是近几年来，在国家有关部门的推动下，以财政资金来源为支持、主要为中小企业服务的担保机构在全国各地普遍设立，中外合资、民营股份担保机构也纷纷涌现。随着市场经济的不断发展，担保业务品种也从初期的贷款担保扩展到履约担保和其他担保，服务领域及工业、商业、流通、个人消费等社会经济的诸多方面。（一）我国中小企业信用担保体系建立模式的不同观点我国中小企业信用担保体系建设虽已摸索了一些经验，发挥了一定的作用，但今后将以什么样的方式运作发展，理论界存在着不同的看法。有人认为，“在市场经济体制下，政府担保在中小企业担保体系中并不起主导作用”，“政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后，还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用”。也有人认为，国家不应该扶持有政府背景的担保机构，而应扶持商业性担保公司的发展，其理由是“有政府背景的担保机构，基于体制关系其经营总体上趋于保守，而商业性担保公司却在完善风险控制体系和扩大担保业务的范围方面做得有声有色”。他们以中科智公司为例来论证这一观点。而国家经贸委在1999年6月出台的《关于建立中小企业担保体系试点的指导意见》中设想的是“一体两翼”体系框架：一体是中小企业信用担保机构的担保资金和业务经费以政府预算资助和资产划拨为主，不以盈利为主要目的。两翼是指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构和商业担保机构，从事中小企业直接担保业务。中小企业互助担保机构的担保基金主要来自会员企业的出资，独立法人，自担风险，但不以盈利为主要目的。中小企业商业担保机构主要由企业或其它非政府的投资主体出资组建，独立法人，商业化运作，以盈利为目的。（二）世界各国中小企业信用担保体系实践模式世界上开始建立中小企业信用担保机构至今已有近70年历史。1937年日本成立了地方性的东京都中小企业信用保证协会，1958年成立了全国性的日本中小企业信用保险公库和全国中小企业信用保证协会联合会，形成了中央与地方共担风险、担保与再担保（保险）相结合的全国性中小企业信用担保体系。美国、德国和加拿大分别于1953年、1954年和1961年开始构建中小企业信用担保体系。如美国由中小企业局（SBA）负责，通过担保方式诱使银行向中小企业提供贷款。其具体做法：一是一般担保贷款。SBA对75万美元以下的贷款提供总贷款额75%的担保，贷款偿还期最长可达25年。二是少量的“快速车道”贷款担保。对中小企业急需的少数“快速”贷款提供50%额度比重的担保。三是出口和国际贸易企业的贷款担保。担保贷款不低于50万美元，担保比例可达总投资的90%.我国的台湾和香港也分别于1974年和1998年开始实施中小企业信用担保。据加拿大卡尔顿大学的学者统计，截至1999年8月底，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系，世界五大洲都开展了中小企业信用担保业务。在中小企业信用担保体系建立的实践中，由于各个国家和地区国情的差异性，运作方式多种多样，既有以实有资金作为保证的实体制体系，又有以事前承诺作为事后补偿保证的权责制体系；既有由政府专门的行政机构负责操作的政府操作型方式，也有由独立于政府之外的法人实体进行操作的市场操作型方式。如果按其担保的目的划分可分为两种模式：1.政策扶持型的中小企业信用担保模式。已开展中小企业信用担保业务的大部分国家和地区属于此类。世界各国一般都把建立和实施中小企业信用担保体系作为政府扶持中小企业发展的政策体系和社会化服务体系的重要组成部分。其特征是政府出资或资助建立中小企业信用担保体系。对于担保基金的筹集，一般是通过中央和地方政府编制中小企业信用担保资金预算来解决。担保资金纳入政府年度预算最多的国家是美国和日本，如美国每年财政预算的中小企业信用担保基金约2亿美元。日本的中小企业信用保险公库，以中央政府的财政拨款为资本金。韩国和我国台湾省，中小企业信用担保基金也主要由政府财政安排。韩国有专门为中小企业融资提供担保的信用保证基金，其资金来源是，中央一级全部由中央政府预算解决，地方一级则分别由地方政府和企业各出资50%.台湾省的中小企业信用保证基金，则是由财政部门和银行、金融机构的捐助资金组成，财政出资约占基金的80%.这种模式的优点是：政府能将自己的扶持意愿直接作用于服务对象，以达到调整产业结构、优化产业分布和资源配置的目的。其缺点是，一方面容易诱发道德风险和逆选择，降低担保资金的使用效率；另一方面一旦担保风险发生并无法化解时，最后风险将转嫁到政府身上，增加财政负担，形成财政风险，影响政府宏观调控能力。2.社会互助型的中小企业信用担保模式。世界各国中不组建政策扶持型担保机构，只推行社会互助型中小企业信用担保体系的，仅有埃及（由银行与保险公司及中小企业共同组织的中小企业互助担保公司）和葡萄牙（中小企业协会）等少数国家。也有一些国家和地区在政策扶持型中小企业担保体系之外，同时开展社会互助型中小企业担保业务。这种模式的优点是：避免因企业相互担保，导致受保企业出现经营困境时连带担保企业经营困境的发生；为沟通银企联系架起桥梁；促进参与企业之间的分工合作，实现互惠互利共同发展的目的。这种模式的不足之处是：担保基金规模小，担保贷偿能力比较差，抵御风险的能力普遍较弱；担保对象的封闭性，增大其运行风险的可能性。不宜把商业性担保公司作为中小企业信用担保体系的一翼。三是由于风险难以控制，成立并发展的条件苛刻，所以世界各国都没有专门从事中小企业担保的商业性担保公司世界信用担保的发展史信用担保是伴随着商品交换的出现和商品经济发展而产生的终结活动。国际上最早的担保机构是1840年在瑞士出现的，距今已有100多年的历史。信用担保在国外作为一个行业，历史上经理了两个重要的时期：第一是在1925年，由于纽约股票市场出现了暴跌，使政府把信用担保纳入经济建设的主要内容；第二是在二战之后，许多国家把信用担保制度作为战后经济恢复和发展的必要条件。目前，国外的担保业已发展的相当成熟。我国自1993年国务院特例批准设立第一家全国性专业信用担保机构以来，各地陆续建立了一些专业担保机构。1999年以来，各地区、各种类型的担保机构大量涌现。据统计，截止到2006年底，我国共发展担保机构3366家，为379,586户中小企业共担保贷款金额达8051.87亿元。我国中小企业信用担保机构发展的现状及对策研究来源：中宏网日期：2009-8-31经过十余年的发展历程，随着市场经济的发展，对担保功能的需求迅速增长，我国中小企业信用担保行业快速成长，为许多中小企业的融资提供了帮助，产生了巨大的社会和经济效益。截止2005年底，全国中小企业信用担保机构已达2914家，共筹集担保资金815.15亿元，累计担保企业26.34万户，累计担保总额4673.87亿元，累计实现担保收入57.66亿元。一、我国各类中小企业信用担保机构及发展现状按照国务院办公厅国办发[2000]59号《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》的基本要求和《指导意见》的基本框架，我国中小企业信用担保体系建设的实践模式，归纳起来包括政策性担保、互助担保和商业性担保等三种模式。1.政策性担保机构政策性担保机构是政府为扶持中小企业而建立的，不以盈利为主要目的担保机构。近年来，政策性担保机构在所有担保机构中所占比例有下降趋势。到2005年底，政府全资或参与出资的机构所占比重为39.57％;政府出资217.02亿元，仅占担保资金总额的26.62%。2.商业性担保机构商业性担保机构是民间投资的，以盈利为主要目的的担保机构。截至到2005年底，民间出资1961家，在担保资金总额中，非政府出资占担保资金总额的73.38％;四川省民间资本组成的商业性担保机构104家，占81.9％，民间出资20.9亿元，占其担保资金总额的73.1％。3.互助性担保机构中小企业互助担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的担保机构。我国中小企业担保的实践，最初就始于企业互助担保基金会。近年来，互助担保远远落后于政策性和商业性担保的发展，只是在浙江等经济发达地区发展较快。2005年末浙江省有会员制担保机构46家，主要集中在杭州萧山和余杭两地。二、中小企业信用担保机构存在的问题1.担保相关的政策法规存在缺位现行的部门规章立法层次相对较低,效力有限,属指导性文件,缺乏法律、法规的刚性,使得实际执行中的效力和作用受到影响。1995年出台的《担保法》仅侧重于普通的担保行为,对于专业性担保机构的运作活动没有明确的规定，对担保行业的保护力度不够;对参与担保的专业担保机构所做出的法律规范效力也相对薄弱。2.与业务伙伴的合作关系有待改善中小企业作为担保机构的客户对象，对担保机构的