浅谈政府公共管理的治道变革

1浅谈政府公共管理的治道变革摘要：研究公共管理理论的发展变迁与可行的有效模式，探讨改进公共管理的方向与路径，其根本目的是在于理论联系实际，在实践中不断改善和优化公共事务管理。换言之，就是要与时俱进，推进治道变革，以回应时代挑战，促进经济社会发展和增进公民福祉。作为当今世界上最大的发展中国家，中国正处于一个关键的经济社会转型期。不言而喻，出于这样的一个特殊的历史阶段，推进治道变革对于中国具有特别重要的意义。关键词：政府管理；公共管理；治道变革ShallowtoDiscussGovernmentPublicManagementManageDishImproveAbstract：Studydevelopmentchangesandfeasibleeffectivemodeofthepublicmanagementtheory,probeintodirectionandrouteofimprovingpublicmanagement,itsbasicgoalliesinthecombinationofthoeryandpractice,improvingandoptimizingpublictransactionmanagementconstantlyinpractice.Inotherwords,want,growwitheachpassinghour,moveforward,managelineimprove,challengeinordertorespondera,bringaboutanadvanceineconomicsandsocietyandpromotecitizen'shappiness.Asnowadaysbiggestdevelopingcountryintheworld,Chinaisinakeyeconomicsandsocietytransformationperiod.Self-evident,forsuchaonespecialhistoricalstage,advance,managedishimprove,haveveryimportantsignificanceforChina.Keywords:Government;Managepublically;Reform20世纪70年代末在以来以经济全球化、政治多极化、科技发展突飞猛进和综合国力竞争日益激烈为特征的新时代背景之下，世界各国都面临着治道变革的紧迫挑战。这一变革的方式和路径依各国国情的差异而有很大的不同。作为一个经济社会转型的国家，中国的治道变革是一个持续不断的过程。建国56年来，中国政府在改革政府管理方面曾经尝试过很多努力。今天，历史的发展已经把治道变革的使命以无可选择的方式推到我们的面前。需要指出的是，今日中国之治道变革，包含两个方面的任务：一是如前所述在全球面临着共同的时代挑战之下所要求的变革；二是由于中国这样一个发展中国家当前所处的历史进程所决定的有传统型向现代型执政方式的转变。对于中国而言，这样一种传统型的执政方式就是政治导向型的、权力高度集中和带有相当大人治色彩的政府管理方式。应当看到，这样的一种管理方式在共和国建立之后的前30年占了主导地位。一、改革开放以来我国政府公共管理的发展经过改革开放二十多年来全国上下同心奋力，中国的紧急社会发展取得了举世瞩目的成就，人们生活逐渐富裕，社会初步繁荣，国家蒸蒸向上，综合国力极大增强。不论在中国发展的进程中有多少问题与不足，世界上已经没有人能够否认当今中国在将近两个世纪停滞与落后之后所取得的奇迹般的发展。[1]凤凰从火中升腾，中国已它自乾隆时代末年以来最好的国际位置进入21世纪。[2]在这一历史进程中中国公共管理的改善也取得了长足的进步，对推进改革开放持续强劲发展发挥了重要的作用。2(一)顺应和尊重民意，依据人民的意愿确定政府工作方向和指导政府工作的原则中国政府的改革开放事业之所以能够顺利进行，最根本的原因之一是政府能够在很大程度上摒弃过去那种在公共事业管理中以激情理想代替现实，以主要领导者的主观意识代替民意的决策方式，吸取和集中人民的智慧，由此引发了一次又一次的推动经济社会发展的改革创新的惊世之举。二十多年来，从改革开放的发起道这一战略决策的全面推行，从推进家庭联产责任制到乡镇企业的兴起，从利税改革到国有企业的股份制改造，从建立经济特区到实行沿海发展战略，从恢复高考派遣留学生到确定“863”计划等等。闪耀与方方面面的思想火花，涌现于社会各界的建言献策，发端于各行各业的新事物的幼苗，政府的主要决策者都能够准确的把握并培育成丰硕的果实，从而不断推动我国经济社会的不断发展。（二）锐意改革，推进制度创新以适应经济社会的发展合理有效的制度框架是公共管理的已有序运行的基础和保障。改善我国公共管理的核心任务之一，是不断进行制度改革创新。从根本上说，从公共管理的视域看，政府的管理制度集中体现在它与国家的经济生活和社会公众生活的关系。二十多年来的政府制度创新的过程，就是一个政府对市场、政府与社会的关系在制度方面不断进行调整和创新的过程。从宏观层面看，二十多年来这样的制度创新成效显著，从而促进了我国经济社会的迅速发展。从中观和微观层面看，这样的制度创新也在一直持续发展。以近些年来的进展为例，听证制度的广泛推行，政府发言人制度的出现，以救助法取代遣送法等等表明了这些方面很得人心的进步。（三）转换政府职能，服务经济社会发展政府职能转换是政治体制改革的一个重要部分，同时又是改善公共管理提高公共管理效率和效能的必要和重要措施。在我国，政府职能转变的本质是转换政府职能以适应培育和建立社会主义市场经济体制的需要，促进市场经济的发展。1993年建立社会主义市场经济体制的目标明确提出来以后，遵循让市场在资源配置中起的主导作用的方向，对过去基本属于计划管理模式的政府管理职能转变的力度就日益加强。1998年所推行的政府机构改革明确指出。要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这三个方面来，这使得政府职能转变的性质更加明确。2003年，我国新一届政府组建以后，又进行了政府机构改革。其中最主要的就是通过组建专门的国有资产管理机构和银行等监管机构，加强了对国有资产、金融等行业的管理，同时进一步改善了政府宏观调控职能等。[3]2001年我国加入世界贸易组织由于于国际惯例接轨和促进我国市场经济体制发展的需要，也极大的推动了政府职能的转换。入世后，按WTO的要求，我我国中央部委和地方政府有数千条法规需要修改和废除，这些都涉及到政府职能转换进退。此外，依照政府职能转换的需要，一批新的政府职能机构也得以建立。如经国务院批准，产业损害调查局和公平贸易局等职能部门相继成立。[4]（四）推进科学行政，民主行政和依法行政虽然科学行政，民主行政和依法行政这一完整的概念和目标是近期提出的，但是二十多年来的我国的政府管理实践一直朝着这样的方面做着不同程度的努力。我国改革开放是宏大的策略决策，当这样的决策做出之后，各级政府需要以具体的计划方案一步步开辟道路予以实施。人所共知，知道这一历史进程的思想方法或是施政原则就是渐进主义模式。遵循这一模式正是充分尊重客观规律和中国国情的科学方式。邓小平把一原则表述为“摸着石头过河”，这位人民所熟知。因为改革和开放都是中国为了加速经济增长和社会发展所进行的全新尝试，中国政府的领导者对此没有经验，也没有其他发展中国家的现成的方法可借鉴。在这样的情况下，实施这一战略任务的方式只能渐进的模式。[5]渐进式改革体现在各个方面：包括改革从农村开始，然后扩展到城市；先着力发展比较适应市场经济的非国有经济。而后重点推进国有经济的改革；先发展商品市场。然后3着重发展生产要素市场；价格改革先调后放，调放结合，并逐步同国际市场价格联系；生产、流通、价格等都出现计划内外双轨制，然后向市场单轨制过渡；经济特区、沿海城市改革开放先行一步,逐步向内地推开，实行全方位开放，等等。[6]在改革推进的方法上，也是这样。先摸着石头过河，走一步看一步，然后随着经验的积累，逐步是实行相互协调、配套的整体推进。（五）推进干部人事制度的改革干部人事制度改革是中国政治体制改革的实质内容之一。从公共管理层面上看，这也是激活和优化政府能力，改革政府管理的必由之路。这次改革在推进我国干部人事管理体制和管理方式科学化民主化、制度化方面取得了成效：公务员法规体系初步形成，凡进必考机制基本建立，考核机制运行良好，竞争上岗机制逐步推开，公务员出口初步畅通，轮岗、回避初见成效，培训工作经常化制度化，公务员权益保障机制开始建立，惩罚制度发挥有效作用。[7]2003年，我国的干部人事制度改革的力度进一步加大，集中出台了一批包括《公开选党政领导干部工作暂行规定》在内的五个干部人事制度改革文件，加上有关部门联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，构成被称为“5+1”系列动作,这表明我国的干部人事制度改革，已有局部改革、单项突破的阶段转向综合配套、整体推进的阶段。2004年岁末，与近500万公务员息息相关的《公务员法（草案）》正是提请全国人大常委会审议。草案吸收新鲜的经验，确立公开选拔、竞争上岗制度；确立领导干部引咎辞职制度和部分职位的聘任制；规定公务员辞去公职后，原系领导成员的三年内、其他雇员两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业及其他营利组织、社会中介组织任职。不得从事或代理与原工作业务直接相关的经营性活动；并明确宣誓约束公务员行为的包括禁止玩忽职守，贻误工作和禁止压制批评，打击报复在内的15项禁令。《公务员法（草案）》的新规定进一步丰富和完善了我国的公务员制度。（六）推进构建问责制政府人们注意到，我国自2003年在抗击非典中已经开始对在政府工作重失职或渎职的官员严加查处，这表明我国推进政府问责制构建的重要性和紧迫性日益清晰的为人们所知。2004年的审计风暴更促进和强化了问责制的推进。从卫生部部长张文康、北京市市长孟学农的撤职，到重庆石油公司马富才、吉林市市长刚占标的引咎辞职，文责制深入人心。2004年7月1日正式开始实施的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》更成为全国首部关于问责的政府规章，从而引发国内外的广泛关注。这也标志着中国高官问责风暴已经从狂飙突起走向法制。二、我国政府公共管理中的主要问题二十多年来，虽然我国在公共管理方面取得长足的发展，但是由于种种历史和社会的原因，还存在的很多问题也很突出。我国公共管理中存在的问题与弊端如要有以下几个方面：（一）法律和服务观念滞后观念的问题主要是服务观念和法治观念滞后或缺失。在现实生活中，一些政府部门机构，政府官员的意识十分淡漠。居其位不谋其政或不用心谋其政，用权不负责，受纳税人供养却不尽心尽力为纳税人服务。服务意识淡漠与法律意识却是相结合会导致这些政府部门或官员或是玩忽职守、工作效率低下，失职、渎职，或是贪污受贿。腐败变质，危害国家社稷。（二）制度不足和制度缺陷制度不足和制度确实是一个必须予以高度重视的问题。我国结束延续两千多年的封建4社会还不到一百年，而脱离半殖民半封建社会仅半个世纪，这使得我国公共管理方面的相关制度建设对于一个现代社会的要求来说还有去多差距。例如，现行的干部人事制度中也存在着一些待于解决的问题的深层次的难点问题：政府官员能进能出的渠道依然不畅，配套制度不健全；官员任选制度还有不少缺陷；事业单位和国有企业干部人事制度改革滞后等等。[8]这些制度缺是或制度不足的状况严重影响和制约公共管理的有效运行。（三）法治不彰以上指出的是我国公共管理方面制度的缺失和缺陷，而然令人遗憾的事，就是这样的制度不足和不完善的情况下，有法不依、执法不严、或以权代法、以言代法、以情代法等等一些不好的状态还在政府行为的许多环节、过程中不同程度的存在。戴维.赫尔德认为，民主政治即法治政治，即一种在法治的框架之下通过任选官员来代表公民利益和观点而实行的统治制度。但我国目前的情况是，人治方式还没有彻底摒弃，人治大于法治的现象还是比较普遍。政府、政府部门和政府官员由于法治观念淡漠或缺失，以及部门、地方或个人利益在作祟常常