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河北蓝皮书·京津冀京津冀养老一体化体系构建研究 耿卫新摘 要： 京、津地区老龄化形势日益严峻，但养老服务有效供给不足，而河北紧邻京津，在成本、环境、交通、政策等方面具有承接京津养老服务的优势条件，因此河北省应适时借力京津冀协同发展战略，积极推动京津养老服务产业向河北迁徙，构建新型的社会养老机制，打造京津冀养老一体化体系，为承接京、津养老产业做好准备。关键词： 京津冀 养老服务 养老一体化发展自京津冀协同发展上升为重大国家战略以来，京津冀一体化进程快速推进，三地在交通、环保、科技、教育、医疗等多方面加强合作，使人们享受到诸多三地联动的红利，京津冀地区环境将会愈加优化，产业分工将会愈加合理，区域经济发展也将愈加协调。从社会发展层面看，京津冀地区老龄化趋势日益严峻，养老服务已经成为政府和全社会关注的重大民生问题，养老服务产业也成为京津４１１耿卫新，河北省社会科学院副研究员，主要研究方向：农业经济。∗∗京津冀养老一体化体系构建研究冀协同发展的一项重要内容。因此，河北应充分利用本地优势，利用京津冀协同发展战略的有利时机，积极主动吸引京津地区的养老产业向河北倾斜迁徙，构筑京津冀养老一体化体系。在协助解决京津养老困境的同时，带动河北经济加快发展。一 河北省承接京津养老服务的优势分析随着北京、天津人口老龄化速度不断加快，两地的养老服务产业受到自然资源和基础设施的制约，不能满足两地的养老服务需求。而河北紧邻京津的区位优势、优良的自然社会经济条件和有效的政策支持，都为承接京津的养老服务功能提供了优势条件。（一）京津养老服务有效供给不足随着我国人民平均预期寿命的提高和生育观念的改变，我国老龄化程度也日益加深，京津地区尤为突出。截至２０１５年底，北京市６０岁及以上的户籍老年人口约３１５万，占全市总人口的２３４％。其中，８０岁以上的高龄老人占１６２％，完全失能老人占５５％，空巢老人占５０％。①每天新增６０岁以上老年人近５００名，人口老龄化程度居全国第二位。②天津市６０岁以上户籍人口已达２３０万，占全市户籍人口的２２４３％，其中８０岁及以上高龄老人３３４１万。失５１１①②北京市民政局：《鼓励京籍老人到河北、天津等地养老》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｍｎｎｃｎ／ｘｍｎｎ／２０１６／０６／１０／１０００５３３６５ｓｈｔｍｌ，２０１６年６月１０日。《北京平均每天多５００花甲老人 老龄化程度全国第二》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｓｏｈｕｃｏｍ／２０１６０５０５／ｎ４４７７０６２３７ｓｈｔｍｌ，２０１６年５月５日。河北蓝皮书·京津冀能老人约占６６５％，空巢老人约占７０％，独居老人约占１０２１％。平均每年增加约１０７９万老年人口，老龄化程度位列全国第三。与京津严重的老龄化程度相比，京津的养老资源匮乏，难以有效满足老年人养老需要。截至２０１５年底，北京市为老年人和残疾人提供服务的机构５９４个，床位数为１２８０万张。①养老床位缺口将近５万张。此外，未来北京不再建设大型养老中心，这也促使近邻北京的河北养老机构成为北京老人养老的重点选择之一。从天津市老龄办获悉，２０１５年底，天津市养老机构４２８家，养老床位６８６万张，千名老人拥有床位仅３２张。可见，与京津严重的老龄化程度相比，京津地区养老机构提供的床位与实际需求相差甚远。因此，为缓解京津的养老供需矛盾，鼓励京津老人来河北养老必然成为一种趋势，河北省承载京津外溢的养老服务需求会成为必然。（二）成本优势京津养老资源供给不足的同时，养老资源结构性矛盾突出。公办机构能够获得政府的补贴，医疗配套设施较完善，服务水平较专业，价格也相对低廉，因而一床难求。相反地，民办养老机构，价格较低的，条件差老人不愿入住，而条件较好的，收费也高，老人又没有能力支付，因此床位空置现象严重。有调查显示，北京和天津的养老机构全护老人收费大约分别为５０００元和４０００元，而２０１６年企业退休人员养老金调整之后，北京市人均３０５０元，天津市在６１１①《２０１５年北京养老机构发展调研白皮书》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｉｌａｏｗｅｂｃｏｍ／Ｎｅｗｓ／Ｐｏｌｉｃｉｅｓ／１８３７．ｈｔｍｌ，２０１６年４月２８日。京津冀养老一体化体系构建研究２５００元左右，因此即使投保了城镇职工退休养老保险，北京和天津地区的老年人口收入水平与养老服务收费还有一定差距，京津高额的养老服务收费将众多有养老需求的老人阻拦在市场之外。与京津相较，河北由于土地占用成本、人力成本、生活成本较低，养老机构运营成本远低于京津，因此收费标准也低于京津，例如全护老人入住收费大约为２０００元，京津地区老年人有能力支付河北养老服务收费。（三）区位交通优势河北省所处地理位置优越，多地市与京津接壤相邻。根据《京津冀协同发展交通一体化规划》，到２０２０年，北京、天津、河北三地将基本形成多节点、网格状的区域交通网络，并将逐步建成京津石中心城区与新城、卫星城之间的“一小时通勤圈”，京津保唐“一小时交通圈”，相邻城市间基本可实现１５小时通达。京、津到河北主要城市的交通将会越发便捷，所需时间大大减少，为在河北养老的京、津老人回家乡看病或者子女来河北看望老人提供了快捷通道。此外，随着三地往来交通更加快速便捷，京津冀地区将形成大型城市群，单一城市的概念将逐渐弱化，地区间的分界也将逐渐淡化，同时也有利于改变京津老人对到异地养老的排斥心理。（四）资源环境优势河北承接京津养老服务需求，在生态环境上同样具有优势。随着人们收入和生活水平的提高，老年人对颐养天年的环境要求也日益提高。而在北京、天津，人口过多、交通拥堵、看病程序烦琐、７１１河北蓝皮书·京津冀环境污染等问题，并不适合老年人养老居住。河北省地处华北，东临渤海，北依燕山，有着丰富优良的自然生态资源，很多地区非常适宜老年人居住养老。例如，张家口自然风光壮美，特别是空气质量优良，夏季气温凉爽，适宜京津候鸟式养老；承德市风景优美，气候宜人，拥有声名远播的皇家园林，自古就是避暑胜地；秦皇岛具有美丽的海滨风光，夏季凉爽，冬无酷寒，是驰名中外的旅游度假胜地；保定涿州、涞水等地与北京近邻，拥有得天独厚的自然生态环境，且历史人文资源丰富，尤其适宜老年人休养居住。（五）政策优势北京、天津和河北都非常重视三地养老服务产业的协同发展。２０１５年，京津冀三地民政部门共同签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，根据《协议》，京津冀三地今后将协同规划布局养老机构，老人可在京津冀地区自由选择养老机构，且三地老人在本地享受的各种补贴和养老福利待遇将紧随老人，不会因为到其他两地养老而发生改变。在医疗方面，国家正建立省级异地就医结算平台，京津冀地区也将实现异地就医即时结算。河北省高度重视三地养老服务产业的协同发展，并且已制定和出台了一系列促进养老服务产业发展的优惠政策和措施，有利于京津冀养老产业的顺利对接。例如，２０１４年河北颁布了《河北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（冀政〔２０１４〕６７号），《意见》指出要抓住京津冀协同发展机遇，发挥河北省区域优势，打造养老服务品牌，吸引养老服务企业入驻。８１１京津冀养老一体化体系构建研究二 河北承接京津养老服务面临的问题虽然北京、天津的养老需求外溢和京津冀协同发展战略为河北养老服务产业带来了新机遇，使河北承接京津的养老服务成为可能，但是通过对北京、天津老人的养老需求分析，不难发现，目前河北养老服务产业自身还存在诸多问题和不完善的地方，不能满足京津老人对养老生活的要求，这些问题如不解决，将成为河北接盘京津养老服务的障碍。（一）目前自身承接能力不足河北省自１９９９年步入老龄化社会以来，老年人口以每年３％左右的速度迅速增长。从河北省民政部门获悉，截至２０１５年底，６０岁及以上人口为１２１２４９万人，占全省常住人口的１６３３％，其中６５岁及以上人口为７５６６万人，占１０１９％。与庞大的老年人口数字和潜在养老需求相比，河北现有的机构养老资源相对有限。据河北省民政厅有关数据显示，在省内各类养老机构中，公办养老机构６７５家、社会办养老机构５０８家，分别拥有床位１３１万张和８万张，养老床位供给仍显不足。此外，大多数养老机构服务形式单一，服务水平较低，硬件设施和软件设施都不到位。多数民办养老机构设施简陋、环境差，有的只是把旧房简单改造一下就开始使用。随着人口老龄化的加速，河北尚不能有效满足自身的养老服务需求，更无力承接京津养老的外溢需求。９１１河北蓝皮书·京津冀（二）养老服务专业化水平低养老机构服务人员的专业化服务水平是社会养老服务体系的重要组成部分，养老服务人员技术水平、业务素质的高低直接影响养老服务产业发展是否优良。养老服务配套专业人才缺乏，是目前河北养老服务产业面临的最显著的问题之一。统计显示，与河北省庞大的老年人口数目相对比，目前河北全省有职称的技师等级养老护理员仅为５人。在河北省从事社会养老机构服务的人员多为“４０５０”人员，年龄偏高，学历低，由于劳动强度大，收入待遇低，职业地位也不高，部分人员对护理工作不专心、不热心，导致多数社会养老机构的服务水平偏低，无法满足河北老年人的养老服务需求，自然更无力满足京津老人更高层次的服务要求。（三）缺乏统一的行业标准和制度目前，河北省养老服务业正处于起步阶段，对养老服务业的管理体制尚未健全，管理不规范的问题尤为突出。在养老机构建筑标准、卫生条件、配套设施、管理能力、服务水平等方面，尚无统一标准来衡量和规范。同时，对养老服务业的监管机制也没有完善，养老机构违规违法行为屡见不鲜，影响了养老服务产业规范化、标准化发展。（四）民营养老机构资金缺乏在目前的政策背景下，养老机构投资大回报慢，产生效益的０２１京津冀养老一体化体系构建研究周期较长，不确定性较大，因此银行等金融机构融资困难，民营养老机构往往在成立之初即面临土地自给、资金紧张等状况，养老机构大多布局紧凑，人员素质参差不齐，或者条件稍好一些收费颇高。另外，虽然大部分养老服务机构具有准福利机构的性质，但政府的补助资金申请和下拨都有很多的条件限制，很多优惠政策养老机构不能真正享受到，致使很多民营养老机构资金缺乏，设施服务不到位。（五）服务理念落后在河北省，一些养老机构在经营理念上缺乏竞争意识、法律意识、人本观念和文化元素。很多养老机构只是照顾老人的生活起居和做好日常的卫生清洁服务，对老人的心理和情感需求重视不足。大部分养老机构为老人提供的精神文化生活、社交娱乐不够丰富，闲暇时间老人们只能聊天、看电视、打牌、下棋，高品位的文化服务较少，老年人的养老生活品质没有提升，精神得不到慰藉，不能适应高素质人员的养老需要。三 构建京津冀养老一体化思路对于实现京津冀跨区域养老，目前存在的最大障碍是三地在就医、养老保障、医疗保险等方面存在制度壁垒。因此，要实现京津冀养老一体化发展，首先要打破这些制度障碍，依靠政府制定相关扶持政策，实现制度的无障碍对接；其次要通过养老市场的供需关系和企业的专业化经营，通过市场的力量自行解决。１２１河北蓝皮书·京津冀（一）以政府为推进主体实现京津冀养老一体化持续健康发展，必须达成两个社会共识：一是推进社会养老的主体应该是政府。随着养老功能主要由家庭或个体提供逐渐转向主要由社会提供，养老已不再仅仅是家庭问题，而是经济发展的问题，是社会发展的问题，是政府职能的体现。因此，单靠经济个体或是某个部门将无力承担这一历史重任，需要政府充分参与其中，统一制定发展目标，并协调民政、土地、医疗、社区等相关部门，按步骤有序推进实施。二是要树立法治观念，用法律思维来引导京津冀养老一体化顺利实现。随着法治社会的深入推进，京津冀养老一体化的规划、设计、实施等整体程序，必须打破家庭养老主要靠道德约束的理念，实施法治管理，由法律保驾护航。①（二）以市场为供给主体要解决庞大的老年人口的养老问题，仅靠政府力量无论从资金方面讲还是从效率方面讲，都是无法实现的。因此，要实现京津冀养老一体化，必须积极倡导以市场化为主导方向，鼓励社会组织和社会力量参与其中，使其成为养老服务的供给主体②。政府只需主导政策供给和监管落实