2018年城投债发行总结第一篇偿债高峰强势来袭净融资风头不再20190131中债资信1

202019年01月公用与机构部白子渐电话：[phone]邮件：[e-mail]车云亭电话：[phone]邮件：[e-mail]吴冬雯电话：[phone]邮件：[e-mail]张博伦电话：[phone]邮件：[e-mail]客户服务部电话：[phone]邮件：[e-mail]中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。公司网站：电话：[phone]地址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层专题报告2019年第17期总第738期2018年城投债发行总结（第一篇）——偿债高峰强势来袭，净融资风头不再内容摘要2011年以来，中债资信持续对全国城投企业发债情况进行跟踪梳理，并以半年为周期发布分析报告。2018年，城投债券到期量首次迈入万亿元大关，而城投债券发行环境整体复杂严峻，年末政策效应显现发行有所回暖，债券全年发行呈现较大波动。基于此，我们详细梳理了全年政策和债券发行情况的变化，并根据近期政策变化趋势，对2019年发行情况进行了初步预测。本文为2018年全国城投债券发行情况分析第一篇：2018年全国城投债券发行相关政策梳理、发行规模、存量概览及未来到期周转压力分析。2018年城投行业仍处于地方政府债务整肃和金融强监管的火力交叉点，下半年政策微调放松效果存在较大波动，全年城投债券的政策环境整体仍维持“紧张”状态。但是，受大规模到期债券刚性周转及其他融资渠道不畅等因素驱动，2018年城投债券发行量“艰难”增长，净融资量创2012年以来最低水平；新发城投债券品种调整显著，其中银行间非金融企业债务融资工具成为绝对发行主力，企业债券发行量及占比快速下降。年内各月发行量受政策调整和信用风险事件影响呈现较大波动，下半年政策微调对城投债券融资形成了一定利好，尤其是年末企业债券增长放量印证稳增长任务强化预期。城投债券存量规模微幅扩容，银行间非金融企业债务融资工具占比跃居首位。中短期内，城投债到期规模体量庞大，2019~2021年将面临每年超万亿的债券到期，但主体行政等级主要为市本级平台企业，且大部分在中债资信主体信用级别中枢及以上，到期城投债券持续平稳接续可期，但仍需关注较弱资质主体到期债券偿付压力。2018年城投债发行总结（第一篇）—偿债高峰强势来袭，净融资风头不再112018年城投境外债发行量在2017年下降52.26%的基础上继续缩减25.46%。一、2018年城投债券融资相关政策梳理2018年城投行业仍处于地方政府债务整肃和金融强监管的火力交叉点，下半年政策微调放松效果存在较大波动，全年城投债券的政策环境整体仍维持“紧张”状态2018年政策层面加速剥离城投基建融资职能，从资金供需两端全面规范城投融资，违法违规举债问责力度空前强化，严禁政企信用挂钩，下半年政策微调放松效果存在较大波动，城投行业监管政策整体延续严监管态势。同期，金融市场维持“去杠杆”导向，市场风险偏好进一步下降，城投债券发行难度持续上行，全年城投债券发行的政策环境整体延续2017年以来的“紧张”态势。（一）自上而下、多方配合严厉惩处地方违法违规融资，大幅抬升各方避险考量。（1）在前期多个文件规范、问责地方政府、城投公司等资金需求方融资行为的基础上，财金〔2018〕23号文从信审风控原则、违规行为负面清单、监督问责手段等多个角度补充明确了国有金融机构等主要资金供给方的行为规范和违规责任，强化相关考核和问责，全力封堵地方违规融资；（2）2018年涉及地方政府违法违规举债、担保问题，银保监会、发改委首次配合财政部，问责相关金融、中介机构及其责任人，联合监管力度空前；（3）配合财政部问责，各地方政府严格贯彻“终身问责、倒查责任”，严厉追究“时任”责任人。政策惩戒警示压力下，金融机构对城投融资授信更趋谨慎；地方政府从省级层面严格监控和问责区域债务风险、“停、缓、调、撤”压减投资，力度空前；城投公司出于保周转、避问责而“不作为”、“不敢作为”。（二）货币政策边际微调未有效传导至城投领域，资管新规等金融监管政策密集落地，城投融资难度继续上行。2018年，稳健中性的货币政策持续微调放松，央行四次定向降准并配以中期借贷便利、抵押补充贷款等工具投放中长期流动性，但政策调整主要引导金融加大对实体经济尤其是中小微企业的支持力度，叠加地方政府债务严监管持续、城投信用风险事件迭出冲击，城投融资成本波动中维持相对高位。与此同时，各部委相继出台融资新政，城投融资渠道持续向窄：发改委严格控制城投新增企业债券发行审核，证监会通过增加违规对外担保、资金占用、募投项目等负面清单指引收紧城投公司债发行审批，新发城投债券品种构成显著调整；外管局表态及发改委、财政部联合发文，大幅收紧城投境外发债融资1；信托资金不得投向地方政府融资平台领域、委托贷款管理办法出台、“资管新规”正式发布，城投非标渠道全面受限；出于合规问责和资本金比例等监管约束，银行金融机构对基建类项目的放贷更趋谨慎，并抑制非标转标，城投非标债务频繁被曝逾期。（三）下半年行业监管政策释放边际放松信号，城投债券融资的政策环境暂时性改善，但利好效果存在较大波动。7月下旬以来，应对经济下行压力加大，国常会、10月中央政治局会议及国办发〔2018〕101号文相继释放“满足城投在建项目合理融资需求”、“加大基建补短板力度”、“允许城投债务展期、重组”等利好信号，城投市场信仰有所提振。但是，政策微调从未突破地方政府债务严监管的基本导向：8月底，中央层面正式发文督导各地全面摸底隐性债务，并配套问责办法；财政部部长刘昆在人大常委会中明确地方债务将“持续保持高压监管态势”；9月《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》首次明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资2018年城投债发行总结（第一篇）—偿债高峰强势来袭，净融资风头不再2平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止大而不倒”；国办发〔2018〕101号文延续7月中央政治局会议、银保监〔2018〕76号等要求，对于支持平台公司融资设置了“市场化原则”、“不得增加地方政府隐性债务”以及支持项目“必要”、“合规”、“资本金到位”、“有一定收益”、“补短板重大项目”等多重限制，加之前期高压问责及地方债放量的阶段性冲击，年内政策放松的实际效果存在较大波动。后续，中美贸易摩擦阴晴不定，政策端在“稳增长”和“防风险”的倾斜力度上存在较大变数，城投债券融资政策环境放松持续性尚待观察。表1：2018年有关城投企业融资的相关文件和政策发布时间政策名称政策主要内容2018年1月《商业银行委托贷款管理办法》（银监发〔2018〕2号）商业仅承担中介职能；不得接受金融资产管理公司和经营贷款业务机构的委贷业务申请；严查委贷资金来源、投向2018年2月《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产；严禁涉及与地方政府信用挂钩的误导性宣传；募投项目必须具有市场化投资回报机制和合理可行预期收益2018年3月《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）国有金融企业要“穿透原则”审查资本金来源及其比例。审慎评估融资主体的还款能力及还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传；将金融企业违规向城投和地方政府融资纳入绩效考核评价，并追究相关责任2018年3月《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称“资管新规”）（银发〔2018〕第106号）打破刚性兑付、规范非标投资、抑制通道业务、控制杠杆水平和消除套利空间2018年4月《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）对173个核查存在问题的示范项目分类处置；国有企业或融资平台公司不得代表政府方参与PPP项目，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方2018年5月外汇局4月份表态及《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）除有特殊规定外，房地产企业、地方政府融资平台不得借用外债；严禁要求或接受地方政府担保或代偿，风险自担2018年7月央行《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》（简称“资管新规落地通知”）不强制要求整改和老产品压降进度；公募资管产品在满足监管条件下适当投非标；过渡期内，金融机构可以发行老产品投资新资产，优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及中小微企业融资需求；合理调整MPA考核相关参数，支持非标回标2018年7月7月国务院常务会议财政政策要更加积极，稳健的货币政策要松紧适度；补短板推动有效投资，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求；不搞“大水漫灌”2018年7月7月底中央政治局会议保持经济平稳健康增长，保持流动性合理充裕，加大基础设施领域补短板的力度；把握好力度和节奏，协调好各项政策出台时机2018年8月《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）各地至9月底累计完成新增专项债发行比例原则上不得低于80%；取消专项债券期限比例结构限制；简化发行程序2018年8月《关于加强规范资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》（信托函〔2018〕37号）支持信托公司开展符合监管要求、资金投向实体经济的事务管理类信托业务”2018年城投债发行总结（第一篇）—偿债高峰强势来袭，净融资风头不再32018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发地方政府隐性债务问责办法的通知》（中办发〔2018〕46号）明确隐性债务范围，并在全国范围内开展隐性债务摸底统计；提出了债务化解期限和方向性建议；提出了严格的问责处置办法2018年9月中共中央、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》首次提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’，坚决防止风险累积形成系统性风险”2018年9月《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会〔2018〕第6号）（简称“理财新规”）满足监管要求下，公募理财可投资非标；销售起点降低；商业银行可以在控制规模的情况下，有序地发行老产品对接未到期资产；实行穿透式监管2018年12月国家发展改革委《关于支持优质企业直接融资进一步增强企业债券服务实体经济能力的通知》（发改财金〔2018〕1806号）支持符合条件的优质企业发行企业债券，；实行“一次核准额度、分期自主发行”；“即报即审”，专人对接，允许适当放宽审核要求；加强事中事后监管2018年12月中央经济工作会议宏观政策要强化逆周期调节，适时预调微调，稳定总需求：积极的财政政策要加力提效，较大幅度增加地方政府专项债券规模；稳健的货币政策要松紧适度，提高直融比重。稳妥处理地方债务风险，做到坚定、可控、有序、适度资料来源：公开资料，中债资信整理二、2018年城投债券发行概况（一）发行及净融资量受大规模到期债券刚性周转及其他融资渠道不畅等因素驱动，2018年城投债券放量回升，但净融资量创2012年以来最低水平2018年全年城投债券总计发行1,916支，较2017年上升33.80%，发行规模为15,236.14亿元，同比增长29.50%，城投债券在经历2017年低谷后再度放量回升。图1：2014~2018年城投债券发行量图2：2011~2018年城投债券净融资量（亿元）2018年城投债发行总结（第一篇）—