财政透明化背景下的政府治理变革

经济学家……!#$%财政透明化背景下的政府治理变革!王满仓赵守国$西北大学经济管理学院，陕西西安%&’’(#)财政透明度是民主社会中更为广泛的公众知情权和政府信息披露制度的重要组成部分。中国财政透明度同发达国家相比存在很大的差距，甚至落后于许多发展中国家。本文通过对财政透明度的基础理论分析，认为财政透明化作为政府治理变革的核心，对于政府治理效率的提高有积极性影响。为了适应经济全球化发展趋势，在更多领域内参与国际竞争与合作，就必须规范政府行为，实现政府治理再造。关键词：国际货币基金组织财政透明度国际比较对策选择中图分类号：,&’-.文献标识码：/文章编号：&’’0—1(1($.’’1)’2—’’#—’%一、财政透明化对政府治理效率的积极影响透明化发展是一种国际化趋势，为了适应经济全球化发展趋势，在更高层次、更大范围参与国际竞争与合作，充分利用国际资源，各国政府就必须参照国际统一性的规则，提高政府财政透明度，从而改善政府治理效率。随着我国市场经济体制的全面建设，“公共性财政”成为政府的本质特征，社会治理结构表现为公众与政府之间形成了一种委托—代理关系，政府主要承担公共受托责任。在这种情况下，如何衡量政府责任的履行情况以及政府的活动过程、信用和效率，如何保证政府与企业、公众之间的沟通渠道畅通，提高财政透明度等问题成为改革的关键。根据*+,$国际货币基金组织)关于政策透明度的要求和国际经验，政策透明化建设对政府有效治理产生积极作用。&-财政透明度要求通过政府对公众和公众对政府之间的信息交流的公开性、及时性和充分性，促使政府对公众提供公共服务的方式、数量和质量发生根本性转变，从而提高政府的回应力，增强政府的合法性。我国传统的政府是封闭型、控制型政府，行政权力的过于集中，强化了政府的信息特权和决策的倾向性。尤其是决策的非民主化，增加了政府与企业、中介和公众之间的矛盾，即便是政府强制的政策推行，也不能达到政策的目的，结果表现为政府治理的低效率。提高财政透明度客观要求政府必须转换行政方式，通过信息网络系统改变传统的部门分割运行状况，实现政府部门与企业、中介和公众相互关系的重新组合。另外，财政透明度的要求也带来了社会公共治理的多元化价值体系，因此政府的决策必须考虑社会不同领域、不同主体之间的利益差别，在多元的利益主体间求得利益的协调和均衡。总之，适应透明化要求，政府必须弱化信息特权，不断增强非政府组织和市场力量。为了政府与其他利益主体间的信息对称，政府可以转移部分管理和服务职能，引导中介组织以及行业协会发挥作用，实现共!#!!#$#%&’(……!#$%同管理经济、社会事务的目标。传统的政府管理职能已不适应信息化发展的需要，社会越来越要求得到政府更多的政策指导和咨询服务，公众对政府信息的获取与预期，要求政府必须扩展服务的范围和力度，提高服务质量，促进社会和谐发展。$%财政透明度要求通过政府“合理”决策程序，增强与公众信息交流的“诚实性”和“共同理解性”，以促进政府决策组织系统的科学化。政府决策组织系统是行政决策信息收集和决策过程的组织载体。实现政府决策的科学化不仅要求组织系统的中枢机构、咨询机构、信息机构和监控机构的设置完整、功能齐全，而且要求机构之间运转协调、结构合理、沟通畅通。我国传统的政府决策组织系统存在许多缺陷，如组织机构要素不完备，政府只注重决策的中枢机构而忽视咨询机构，只注重执行机构而忽视监督机构，机构之间的整体功能与内部联系发挥不足，机构庞大臃肿并缺乏与外界的交流和适应环境能力等。这些缺陷造成了政府决策信息的阻塞和决策信息的“有效需求”不足，以至政府组织结构缺乏弹性和适应力，使决策活动无法应对环境的复杂性而失去决策效率。根据透明度理论的解释，政府与公众之间的信息成功交流的关键在于双方间能够真正理解，这就要求对信息进行加工、组织、压缩、简化；在信息加工过程中，过滤、消化和吸收信息的功能，则决定了信息的使用效率。可见，要提高政府组织的决策效率，就必须对政府组织结构进行再造，构建网络化政府，利用信息技术改变传统的科层管理，减少中间管理层，使决策组织体系趋向“扁平化”状态发展。&%财政透明度保证政府财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开、独立监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调，并通过内部有效的审计来实现。公开和独立的监督是指国家审计机关的权威审计、专家认定监督和严格按照国家统计机关的统计数据核对。宏观的财政数据必须通过微观的会计系统产生。因此，’()建议各国政府参照《国际公共部门会计准则》编制政府会计和公共部门财务报告。根据《准则》，政府提供的财政信息应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等，包括用来编制预算的经济假设、税收支出以及对数据可靠性建议!。其中预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况和预算外资金的明细情况等。资产和负债信息主要是以资产负债表为载体，辅之以表外披露形式。同时，政府应当对或有事项、税收支出和准财政活动进行充分披露，在可能条件下予以计量并考虑在表内确认。另外，政府还必须编报各级政府的合并财务报告。总之，为了赢得公众的信誉，政府应把实现财政透明作为一项法律义务，以法律条款规范财政信息提供的时间、频率和公开方式。总之，’()之所以极力推动世界各国建立规范的透明化财政管理体制，主要是因为它认为财政透明度对经济持续发展具有推动作用。提高财政透明度不仅有利于各国宏观经济的稳定发展和经济增长质量的提高，而且能够增强市场可信度、吸引国际资本的流入并促进金融市场的良好运作。$#世纪*#年代，西方一些发达国家由于政府的超经济行为导致了财政状况的恶化和宏观经济的失衡。对此，政府必须优化财政支出结构以促进公共资源的配置效率。这就要求建立有效的政府治理秩序，良好的治理对于实现宏观经济稳定和高质量的增长至关重要，而财政透明度是良好治理的关键。另外，以国际资本流动为核心的金融全球化（特别是一系列全球性的金融危机压力），也对改造政府治理系统提出了新的!王雍君%全球视野中的财政透明度：中国的差距与努力方向+,-%国际经济评论，$##&，（.）%!#!经济学家……!#$%要求。政府治理与市场机制的内在关系，实际上体现为财政透明度与金融市场的相互作用。财政透明度是金融市场有序运转的基础，在开放金融条件下，如果低透明化导致的财政赤字、债务膨胀、行政腐败等，必然会引起金融市场的不良反应。二、中国财政透明度的现状与问题#$现状与差距。我国公共财政体制的建设符合全球经济一体化的趋势。但是，由于我国经济转轨的特殊性，使得财政职能的转变在某种程度上受传统制度惯性的束缚。改革开放前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，财政管理统收统支。在这种情况下，财政履行的是“国家分配功能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，更谈不上参与其决策过程和行使监督职责。改革开放后，我国开始逐步实现由计划经济向市场经济过渡。随着国有企业的自主经营化改革和国家权力的下放，政府不再直接干预企业的生产经营，转向间接管理和宏观调控，相应地，国家财政体制也进行了一系列渐进式改革。作为推动公共财政体制改革的重要组成部分，我国加强财政透明度的进程主要始于上个世纪末期。#%年国家审计署向国务院提交了《关于#&年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》。该报告针对国家财政预算执行中存在的一系列严重问题进行了揭示，其中涉及公共建设项目质量问题、社会保障资金及其他专项资金挪用挤占问题、预算外“小金库”问题、公共支出及行政浪费问题、官僚和腐败等问题。该报告引发了社会各界关注政府财政透明度问题的重大事件。为此，全国人大常委会要求中央政府各部委从’(((年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。对部门预算制度的实施提出了增进财政透明度的要求。近年来，随着我国公共财政体系的全面建设，财政领域推出了一系列改革举措，尤其是财政职能的重新界定，要求财政的收支结构及其管理模式透明化、规范化。建立与市场经济相适应的公共财政体系，具体内容包括部门预算、国库集中收支、政府采购、绩效评价，以及参照国际惯例改革政府活动的程序、规范政府行为等。这些都从不同的侧面推进了我国财政透明度的进程。在公共财政体制下，政府的主要功能是向社会提供公共产品（包括公共服务），弥补市场失灵，为市场营造一个规范、公平、稳定的竞争环境。“公共性”成为公共财政的本质特征，社会治理结构表现为公众与政府之间形成了一种委托—代理关系，政府主要承担公共受托责任。公共财政体制客观上要求有透明化的政府、责任型的政府和被监督的政府，作为公众的政府必须向社会公开信息，并不断地听取社会各方面的声音，吸纳各层次的良好建议，从而建立一个有效监督的政府体系。我国加强财政透明度的建设，虽然有其正面意义，但从国际比较角度看，仍然存在一定的差距。根据)*+为发展中国家和转轨国家制定的财政透明度最低标准及其实施要求对比分析，这些差距可通过表一来反映。从国际现状来看，我国目前财政透明度程度与国际规范存在很大的差距，其中主要指标都不符合)*+的最低标准与相应的实施要求（见表一）。据调研报告显示，我国的财政透明指数在国际排序中处于最低国家当中。其中最有说服力的是普华永道（,-./01230-456708955:0-7）在’((#年发布的关于“不透明指数”的调研报告，该报告选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，结果中国在被调查的;个国家和地区中列为透明度最低的国家，“不透明指数”达到&=，与新加坡（’）和美国（;%）相比差距非常明显。据巴西社会和经济分析协会（)270）对拉美#(个国家的财政预算制定机制，政府开支监督机制，预算信息发布等调查显示，巴西财政预算“透明度指!#!!#$#%&’(……!#$%数”为$%&’(，在被调查的)%个拉美国家中排名第三。财政预算透明度指数最高的是智利，透明度指数为*)&+*(；其次是墨西哥，透明度指数为$%&,(；透明度指数最低是厄瓜多尔，为’%&$$(。其他*个国家透明度指数分别是：哥斯达黎加为,-&-,(，尼加拉瓜为,*&’$(，秘鲁为,,&$-(，哥伦比亚为,,&#(，阿根廷为,,&%+(，萨尔瓦多为,%&’(（注：越接近)%%(，透明度越高）。#.存在的问题。/01所提供的一些“行为准则”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。但它们毕竟为我们分析财政透明度状况、进行相关政策设计提供了一个有用的工具。与其他国家相比，我国财政的整体透明度较低，而且我国的财政透明度还具体表现在以下四个方面：第一，传统政府路径依赖所导致的障碍问题。传统政府运作机制的机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠、审批程序过多、过滥，办事流程不合理，暗箱操作等，所有这些都可能成为推动政府财政透!#!经济学家……!#$%明化的重要障碍。同时，财政透明化所要求的政府行为规范实际上是一个政府治理结构的再造过程，这必然会受到来自不同利益集团的阻力。当然，还有政府管理本身的复杂性，既决定了政府治理结构的复杂性，又阻碍了财政透明化的建设。第二，预算外财政活动的隐蔽性问题。长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致。预算编制和管理的范围，也只限于预算内资金，大量预算外资金、各种基金、各项事业收入等政府性资金，基本上由各部门和支出单位自行安排，缺乏最低的透明度和监督。因此，在预算内财政收支之外，存在着规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。第三，预算内容的披露问题。我国已经加入通用数据发布系统（$%%&），基本能够按照最低时限要求发布数据。但在内容发布方面存在许多缺陷，而且编制的预算报告没有公布预测收入和支出的依据，即没有公开预测财政收支的经济模型；预算报告简单介绍了政策重点，但缺乏详尽的数量指标，人们难以