中国十三五养老保障发展问题研究报告

1中国“十三五”养老保障发展问题研究报告谭中和(TanZhonghe)“十二五”以来，中国覆盖城乡居民的社会保障体系框架初步形成，覆盖范围迅速扩大，参保人数不断增多，保障水平逐步提高，社会保障事业取得显著成就，为“十三五”时期社会保障事业发展打下了坚实基础。“十三五”时期是中国全面推进社会保障制度改革的攻坚阶段，也是统筹城乡居民社会保障体系建设的关键时期。养老保障是中国社会保障体系最重要的组成之一，也是中国从计划经济体制转向社会主义市场经济体制过程中最早进行改革的社会保险项目。尽管已基本建立覆盖城乡的养老保险制度体系，但政策不完善、机制不健全、发展不平衡和不可持续的问题仍较突出。本报告在总结十二五时期改革发展成效，分析面临的形势和存在的主要问题基础上，提出十三五中国养老保障的发展目标、改革任务及改革措施及建议，为有关部门科学编制好十三五社会保障发展规划提供参考。一、“十二五”时期养老保障发展取得的主要成就和基本经验十二五以来，中国政府在不断深化经济领域改革同时，十分重视养老保障体系建设。制定和出台一系列政策措施，不断推动养老保险事业发展，养老保险的功能和作用得到较好发挥，在保障人民生活、促进经济发展、维护社会稳定中发挥了重要作用。（一）评价指标与方法2中国于1997年开始建立城镇企业职工基本养老保险制度，以城镇企业职工和个体灵活就业人员为覆盖对象；2009年和2011年分别启动新农保和城居保试点，2012年底两项制度实现全覆盖，2014年合并实施为统一的城乡居民基本养老保险制度。借鉴国际经验并根据中国养老保险实际，评价拟选择养老保险的覆盖面、筹资适度性、保障充足性和基金可持续性等方面指标进行考察。1、覆盖面指标。覆盖面指标分别考虑城镇企业职工和城乡居民基本养老保险的参保率、覆盖率；养老保险总参保率、总覆盖率。相关指标含义及解释见附件1。2、筹资适度性指标。筹资适度性分别反映职工和城乡居民两项制度筹资负担及两者间的协调性。分别选择：（1）城镇企业职工基本养老保险实际缴费率、企业缴费负担系数；（2）城乡居民基本养老保险人均缴费增长率、个人缴费负担水平。3、保障充足性指标。选择养老金替代率作为衡量待遇水平的指标。该指标反映基本养老保险保障程度，既不宜过低，也不宜过高，应保持在一定的合理区间。4、基金可持续性指标。城镇企业职工养老保险制度改革过程中，由于未明确转轨成本支付渠道，统筹基金挪用个人账户，实际上仍为现收现付，只有部分省（市）开展个人账户做实试点。因而选择城镇企业职工基本养老保险基金积累计结余率、个人账户投资回报率，城乡居民个人账户养老保险基金投资回报率、财政补助资金到位率作为可持续性指标。（二）总体判断和评价3根据上述指标，结合对调研地区情况分析，对十二五时期中国养老保险改革发展情况作出如下判断：1、覆盖城乡的养老保障制度体系基本建立并逐步完善“十二五”期间，围绕社会保险法的贯彻落实，出台了一系列配套法规及政策文件，覆盖城乡的养老保障制度体系更加完善。（1）2011年在新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点基础上，开展城镇居民社会养老保险试点，2012年两项制度实现全覆盖，并于2014年合并为统一的城乡居民基本养老保险制度,至此，中国覆盖城乡的养老保险制度体系已全面建立；（2）2015年开始启动机关事业单位养老保险改革，从此4000多万机关事业单位工作人员纳入与企业职工基本一致的养老保险制度。城镇职工与城乡居民两大基本养老保险制度平台的建立，标志着中国基本养老保险制度体系框架基本建立；（3）进一步完善被征地农民社会保障政策，农民工、被征地农民社会保障工作稳步推进。灵活就业人员、农民工、被征地农民，以及在华就业的外国人等，均应依法参加社会保险。养老保险实现了制度全覆盖；（4）多层次的养老保障制度逐步完善。进一步明确了企业年金、职业年金个人所得税政策，并鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金。鼓励有条件的企业、家庭和个人参加商业保险和个人储蓄；同时，集中多方力量开展养老保险顶层设计研究，对事关养老保险改革发展中的诸如完善城镇职工养老保险个人账户、城镇职工基本养老保险全国统筹方案、养老保险基金投资运营、养老金调整机制和渐进式延迟退休年龄、多渠道筹集社会保障基金等重大问题进行研究，听取各方意见，相关政策也将陆续出台。42、覆盖范围迅速扩大养老保险覆盖范围逐步从城镇扩大到乡村，从国有企业扩大到各类企业，从就业群体扩大到非就业或就业不稳定的群体。截至2014年12月底，全国参加基本养老保险人数为84232万人，比2010年末增加48245万人,增长134.3%。特别是城乡居民基本养老保险自2011年从新农保开始试点，短短五年内参保达到50107万人。2010年至2014年基本养老保险参保人数1见表1.表1.2011年至2014年基本养老保险参保情况一览表单位：万人年份基本养老保险参保人数合计其中城镇职工参保人数城乡居民参保人数2011年6157328391331822012年7879730427483702013年8196832218497502014年842313412450107另外，集中解决了一批突出的历史遗留问题。先后将农垦职工、未参保集体企业退休人员、五七工、家属工等群体一千多万人纳入职工养老保险制度。2014年，人社部发布《关于实施“全民参保登记计划”的通知》（人社部发[2014]40号），决定于2014年至2017年在全国范围内逐步实施“全民参保登记计划”。该计划是依据社会保险法等法律法规规定，以社会保险全覆盖为目标，通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保的专项行动。1笔者根据历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理。53、保障水平稳步提高“十二五”期间连续调整企业退休人员基本养老金水平，2014年人均月养老金达到2500元，较“十一五”末增长36.3%。目前全国城乡居民月人均养老金超过100元。越来越多的人享受到基本养老保障。截止2014年底，全国有8592万离退休人员、1.43亿城乡居民领取养老金，城乡老年人的基本生活有了制度性安排。4、基金收支规模不断扩大，资金实力不断增强2014年，全国基本养老保险(含城乡居民)基金收入合计2.76万亿元，支出合计2.33万亿元，累计结余3.56万亿元，分别比2011年末增长99.09%、116.87%和125.77%。2011年至2014年，职工基本养老保险基金收入年均增长20%以上。初步建立起国家、单位、个人共担的筹资机制。抗风险能力明显增强。各级政府对养老保障的财政投入不断加大，财政对社保的直接补助逐年增长。对城乡居民参加基本养老保险，政府给予每人每年不少于30元的参保缴费补助，并对年满60岁的城乡老年居民发放不少于每人每月55元的基础养老金，从2015年开始，这一标准提高到70元。此外，中央政府每年还对中西部地区职工基本养老保险给予财政补助。同时，不断拓宽筹资渠道，为应对老龄化高峰的挑战作了必要的资金储备。截至2014年末，全国社保基金会管理的基金资产总额达到15290亿元。5、不断强化基金监督，基金安全得到保障根据社会保险法和有关法律法规，制定实施了基金监督检查证管理规程、社会监督试点意见、企业年金基金管理办法、社会保险工作人员纪律规定等规章和规范性文件，指导地方制定出台了监督实施细则和监督检查执法规程等。相继开展了城乡居民养老保险基金、财政补助资金等专项检6查。通过查处重大案件，惩防并举，基金安全程度明显提高。基金监管软件联网应用工作稳步推进，28个省级和294个地级市已启动联网应用。企业年金市场逐步规范，进一步加强企业年金市场监管，组织相关机构制定签署行业自律公约，推动市场有序竞争。专业化队伍建设得到加强，全国人社系统已有2000多个基金监督机构、5000多名工作人员，所有省级基金监督人员和近三分之二的市县级监督人员经过了专业培训，其中2702人通过考试取得了基金监督检查证。6、经办管理服务体系初步形成，服务能力不断提高推动以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络逐步向乡镇、行政村延伸，全国大部分乡镇建立了劳动保障服务站。2013年末，全国县以上各类社会保险经办机构共有8363个，实有工作人员17.7万人，基层有30多万人从事社保等综合性公共服务。推进“金保工程”建设，基本实现部省市社会保险三级互联、应用软件基本统一、数据资源集中管理,全国统一的技术支撑平台基本形成；开展推广社保业务网上经办、自助服务等新服务模式；至2014年底，社会保障卡发行达7.12亿张，社会保障卡应用功能增强。制订了社会保险术语、社会保险视觉识别系统等一批社会保险国家标准和行业标准，推动标准化应用工作。加强社会保险业务档案规范化管理，加强内控机制建设，推进业务规范化。加强人才队伍建设。社会化管理工作稳步开展，推进企业退休人员纳入社区管理，全面实现企业离退休人员基本养老金社会化发放。7、开始步入法治化轨道2011年7月1日开始实施的《社会保险法》，结束了中国社会保险领域没有基本法的局面，标志着中国社会保险事业已全面步入法治化轨道。社会7保险法一方面将以往社会保险领域改革试点的成功经验上升到法律高度，另一方面，进一步明确了中国社会保险制度的发展方向，明确了职工基本养老保险实行统帐结合制，由财政、企业和个人缴费，城乡居民基本养老保险则以财政投入为主，个人缴费为辅。（二）基本经验总结“十二五”时期中国养老保障事业发展经验，主要有以下几点：1、政府高度重视。“十二五”期间，政府将加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为推动科学发展、促进社会和谐、保障民生的重要工作。党的十七大提出了人人享有基本社会保障的目标，十八大和十八届三中、四种全会进一步明确提出统筹城乡社会保障发展，建立更加公平可持续的改革发展目标。出台一批重要的法规和政策，强力推动社会保障制度改革。开展养老保险顶层设计，保证了社会保障事业的科学发展，可持续发展。2、不断加大财政投入，推进社会保障制度全覆盖。针对城镇居民无养老保障，关闭破产企业退休人员和未参保集体企业退休人员、国有企业老工伤人员历史遗留的社会保障问题，通过调整支出结构、加大财政投入，建立城镇居民社会养老保险制度，完善相关政策等措施纳入社保体系，迅速实现了社会保障制度的全覆盖。3、不断增强公平性、适应流动性、保证可持续性。针对城镇化进程中，劳动力跨城乡和跨统筹地区流动以及农转非过程中的社会保障权益保障问题,2010年实施职工基本养老保险跨省转移接续办法，2014年出台职工和城乡居民基本养老保险关系转移接续办法，打通了跨地区和跨城乡之间的社会保险制度转换路径，保障了劳动者在流动就业过程中社会保障权益可积累不丢失,不断推动社会保障的公平发展，促进全国人力资源自由流动。84、加强社会保障经办管理服务体系建设，不断提升经办服务能力。在不断改革完善养老保险政策同时，重视各项政策的落实。以规范化、专业化和信息化建设为核心，不断提高经办管理服务能力建设。制定实施了一批社会保险领域的管理服务标准，采取多种形式培训各级经办机构人员，以金保工程为重点推进实现社会保险全面信息化。注重加强基层，特别是农村经办服务体系建设，为各类用人单位和群众提供高效便捷安全的基本保障和服务。（三）存在的主要问题十二五期间中国社会保障取得重大成就，但也面临一些突出矛盾和问题，主要体现在：1、公平性不足（1）覆盖面仍有“空白”，特别是相当一部分农民工和灵活就业人员未参保，缺乏制度保障。按照全覆盖的目标要求，基本养老保险应该覆盖城乡所有职业劳动者和适龄的居民，而目前总的参保人数是8.4亿人，按总人口及参保率95%的目标计算，剔除儿童和在校学生等人群，还有近2亿人尚未参保，主要是农民工、网络经济从业人员、家政服务人员、城镇个体从业人员和残疾人、部分年龄较轻的农村居民、部分贫困人口等；（2）城乡居民养老保险待遇