PPP模式在特色小镇建设中的应用研究

2018.1（总第115期）PPP模式在特色小镇建设中的应用研究※●章临婧中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1008-5947（2018）01-0044-06［收稿日期］2017-12-22※基金项目：摘要：关键词：作者简介：章临婧，中共抚州市委党校讲师，硕士，研究方向：管理科学、经济管理。（江西抚州344000）十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”特色小镇作为连接城市与农村的纽带，既是小城镇发展的一种类型，又是城市群的重要组成部分，是中国新型城镇化的最新探索和实践[1]。随着国家及各省市系列特色小镇相关政策的出台，全国各地的特色小镇建设进入了加速阶段，如两批共403个特色小镇入选国家特色小镇名单。在特色小镇开发模式的探索上，PPP模式受到了政府和企业的追捧。PPP模式是国际上一种重要的多主体项目运行模式。根据《世界银行2017年版PPP合同条款指南》，PPP是指“订约当局与社会资本之间的长期协议，用于提供公共资产或服务，社会资本承担重大的风险和管理责任，其得到的报酬受到履约情况的影响。”可见，PPP模式的核心在于政府和社会资本通过优势合作实现共赢。在特色小镇的建设运营中应用PPP模式能够以较少的政府资本撬动较大的社会资本，有效提高建设和运营管理效率，获取经济利益及其他衍生利益。在PPP模式逐步成熟、资产证券化落地等利好的多重背景下，PPP模式将成为解决特色小镇建设融资问题的重要渠道和提高运营管理效率的有力抓手，成为特色小镇建设的加速器。一、特色小镇建设应用PPP模式的重要意义当前一些特色小镇存在基础设施和公共服务的短板，同时资本规模决定了特色产业的发展规模和速度，所以特色小镇建设需要大量持续性的资金投入。中国部分地方政府财政实力较弱，传统政府融资渠道受限。一方面是国家已经明确对地政府债务实行规模控制和预算管理，市县一级政府不能进行举债；地方政府跟融资平台之间的债务关系也已经被剥离。另一方面是住建部曾多次发文指出警惕小镇地产化的问题，在房地产项目高压受限的情况下，土地出让收入偿还债务的可行性大幅降低。政府与经济44因此，中央及省政府层面都不遗余力的推动对特色小镇的多渠道的投融资创新。其中PPP模式能够有效地综合使用财政资金和社会资本，解决特色小镇资金不足的问题。比如在江西省赣州市南康区家居特色小镇PPP项目中，政府出资代表出资7479.82万元，预计带动总投资390438万元。PPP模式下，新建项目投资不计入政府新增债务统计，减少了新增债务的发生和形成；存量项目将把存量债务转移至企业方，有助于化解存量债务造成的压力和风险。同时，PPP模式不为项目公司提供融资担保，政府付费要按照绩效考核进行支付。这意味着既能确保政府债务不增，又能带动有效投资增长。在多种因素的共同影响下，2012年以来中国的民间投资增速出现了逐年下滑的态势。国家统计局数据显示，2013年全国民间固定资产投资同比名义增长23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年更是下滑到了10.1%，2016年则仅比上年增长3.2%。在“特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居”的特色小镇中推广PPP模式能够成为稳定民间投资的重要途径。通过长期持有、特许经营等方式，社会资本可以获得基础设施、公共事业、城镇开发、产业发展等各类领域的进入权限，拓宽了社会资本的投资领域和发展空间。通过招商引资、市场化运作，培育特色产业，形成产业集群，社会资本可以获得相对较高的预期收益，有效平衡短期收益和长期收益。同时，为了吸引社会资本参与特色小镇建设，政府、金融机构会从多方面落实包括土地、信贷、税收等各方面的优惠政策，可以帮助解决社会资本的投资回报问题，也给社会资本带来更多潜在的投资机会和利益。在全球化的大背景下，政治经济环境不稳定、商业模式不断创新、技术变革速度加快等一系列因素带来了市场趋势难以判断、成本难以控制、参与者违约等各类运营管理风险。其中，特色小镇的长远发展规划能否实现小镇与产业协同共振、能否实现小镇的可持续性发展，是特色小镇面临的最大战略风险；同时，特色越显著的小镇，其经济发展与特色产业的联系越强，特色产业生命周期的变化对小镇的影响则越大，如何破解成本高和盈利慢的困境、应对投资和运营风险也是特色小镇必须要面对的重要难题。PPP模式下的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时遵守风险与收益对等、风险有上限等原则。在这些原则要求下，特色小镇建设中的各方参与者得以重新整合，组成战略联盟，形成长期互利目标，构建良性合作机制，从而更好地降低和分散各种风险。PPP模式要求从项目初始阶段就引入社会资本。特色小镇建设的初始阶段引入社会资本可以让社会资本尽早的参与特色小镇规划与设计，进行风险识别和风险分配，并在整个特色小镇PPP项目生命周期进行风险管控。特色小镇概念提出的时间还比较短，能够直接采用和借鉴参考的案例或依据很少，顶层设计能力不足会导致特色小镇的规划运营容易滞后于小镇经济发展的需要。PPP模式不仅仅是一种融资方式，更重要的是引入了社会资本的先进技术和管理经验。为了实现自身利益的最大化，社会资本会利用自己的运营管理优势，充分发挥产业运营机构、金融机构等专业机构的功能，提高特色小镇的建设效率和运营管理效率，改善政府公共服务水平和效率，为公众提供更多的产品和服务；同时，在满足公共服务标准的前提下，还会最大限度压缩成本，提高投入资金的使用效率，进而提升整个社会的资本投资回报率，拉动区域的经济发展和投资需求。政府则可以由项目的实施方转变为监督者，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升社会治理的综合水平。同时在PPP模式下，政府与社会资本是一种契约性关系，是一种新型治理模式，是国家治理现代化的重要组成部分，借助PPP可以吸引更多的社会主体参与到区域的经济建设和社会治理当中去，增强区域社会治理的协调性，实现由政府单一中心的社会治理结构向政府与其他社会主体合作的多元治理结构转变。二、PPP模式应用于特色小镇的方案设计在特色小镇的开发建设中，地方政府主要关注经济和产业发展、增加就业和税收、公共产品供给等领域，社会资本则聚焦于产业整合、区域开发、招商引资、质量管理等市场化运作。特色小镇PPP项目属于在基础设施建设基础上的片区综合开发，适合采用整体式外包合作方式，通过构建包括设计、投资、建设、运营的一体化服务方案，形成“产城融合”的整体开发建设机制。PPP452018.1（总第115期）采用PPP模式的项目必须可以产生直接收益，而且规模较大、运营期较长，因此需要对特色小镇子项进行识别和分类，把不同类型的子项纳入不同的合作协议范围，设计灵活的合作方式以及绩效和考核标准。按照区分公共服务项目和产业发展项目的原则，特色小镇PPP子项可以分为三种类型（如表1所示）。1PPPPPP依据财政部的政府和社会资本合作模式操作指南，特色小镇PPP项目的运作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五个阶段。合作架构的确定是项目准备阶段的要点之一，也是影响项目采购、项目执行等阶段的重要内容。根据一般PPP项目的交易结构及特色小镇项目的特点，特色小镇PPP项目的典型运作框架如图1所示。1政府出资代表与选定的社会资本（或社会资本联合体）按比例出资组建SPV（特别目的公司SpecialPurposeVehicle）。SPV作为投资及开发主体，借助政府的公信力，通过市场运作，实现资源整合，提供特色小镇建设运营一体化服务，完成特色小镇开发与建设全过程。SPV需要根据特色小镇子项目的不同类型，选择全资运作、参股运作或外包给其他企业投资建设等不同运作方式，完成特色小镇的投资和建设。比如：基于特许经营权进行土地整理、产业开发、建设公共基础设施等；通过业务外包完成建设施工、产业研究及部分子项目的运营维护等；通过成立子公司负责特色小镇的项目融资，通过与各类金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道等。在具体的实施方式的选择上，特色小镇PPP项目需要根据不同的行业划分、子项运营时间以及PPP模式应用的不同阶段选择不同的合作方式，还要考虑收益水平、定价机制、风险分配等多方面因素，制定最优组合方案。如和特色产业相关的可私有化的设施或服务采用BOO/TOO模式，其他新建项目采用BOT模式。三、特色小镇建设应用PPP模式的发展策略1.坚持绿色共赢，明确建设目标十九大报告指出，“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”着力解决突出环境问题，推进绿色发展，是建设美丽中国的必然要求。第一，将“生态+”理念融入特色小镇的定位与发展。特色小镇建设、特色产业发展必须与生态环境共生共存。当前很多地方都在打造文旅小镇，把发展重点放在了文化产业、绿色产业，依托于传统产业或新兴产业的特色小镇也都将旅游做为一项重要功能和特色。在进行小镇规划设计时，必须把“生态+”的理念融入到产业定位和产业发展中，结合鲜明的地域特色、生态特色，立足本地的优势传统产业，以及“互联网＋”、新经济等转型升级因素，以绿色发展引领项目建设，培育和打造具有竞争力的生态特色小镇，实现经济效益、社会效益、生态效益并举。第二，把PPP作为实现特色小镇可持续发展目标的重要手段。能否解决转移人口收入问题、是否具有可持续发展的能力是中国推进城镇化建设必须解决的问题。2016年，国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录，将联合国积极推进可持续发展和以人为本的PPP理念引入中国。必须依托PPP模式，将发展公共治理、推进脱贫攻坚、促进协调发展的理念贯穿特色小镇建设过程中。政府与经济46第三，抓好特色小镇PPP的环境治理和生态修复子项。中国有很多特色小镇分布于村镇和城市郊区，“着力解决突出环境问题”特别是农村环境综合整治是当前和今后一段时期的重要工作。特色小镇的环境治理和生态修复等绿色项目具有典型的公益性，同时又具有投资大、周期长、技术复杂、影响面广等特点，必须探索环境治理新模式、创新生态文明制度供给，补齐环保短板，保证特色小镇的绿色、健康发展。2.强化契约精神，理顺政企关系契约精神是特色小镇PPP项目成功与否的关键一环。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见（2016年11月4日）》特别强调，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法做出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同。第一，建立平等合作。在PPP项目的推进过程中，政府同时担负着行政主体、经济主体、民事主体等多重身份。必须在政府与社会资本主体的合作中强调平等、自由、诚信等观念，形成以民商为基础、以社会为本位的平等合作关系。第二，构建双赢合约。合约是契约关系的一种具体呈现，必须构建政府与社会资本主体共赢的PPP条例，既要对项目建设内容进行详细约定，保障各方合法利益，也要将各类不确定性因素进行规范，对各类违约行为进行约定，把风险降到最低。第三，加强履约管理。合约双方对合约的履行情况决定了PPP项目的成败。在合作过程中，政府与社会主体均可能出现违约现象，比如社会资本可能在建设中途退出；政府可能超出权限范围干预项目运行等。必须加强对履约行为的管理，建立市场化的约束机制，保证项目的顺利进行。3.提供政策支持，健全配套支撑特色小镇建设特别强调市场在资源配置中起决定性作用，必须让PPP成为理顺政府与市场关系的一个契机，政府着重做好规划引导、服务供给。第一，完善地方法规。在政策允许的情况下，不断建立完善匹配本地特色小镇PPP模式的地方性法规，构建争议解决机制和契约性安排，如地方条例、项目指南、示范性合同等，保证政府与社会资本合作的长期稳定性。第二，依靠制度保障。建立标准化的操作程序和运作流程，通过项目经济状况、投资效益等进行合理评估；明确权责利，避免不合法、不合规的操作；较少行政干预，提高审批效率；通过高效、可行的政府管控体系减少技术风险，保障公共利益，将项目做实。第三