上下结合的特色小镇可持续发展路径

52018年第1期第34卷“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径□　李凌岚，安诣彬，郭　戍[摘　要]文章从政府和市场两个视角研读特色小镇的核心价值与建设路径。从“上”，文章深入剖析国家相关政策的战略性涵义，以及特色小镇诸多实践的经验与问题，全局性地审视特色小镇在国家政策及政府需求中的意义和价值，提出了特色小镇未来发展路径的选择原则。从“下”，文章通过对企业在小镇投资、建设、运营过程中的角色与诉求的分析，明确了市场在特色小镇建设发展中的决定性作用，通过分析特色小镇的市场价值，提出了特色小镇可持续发展的要素体系。在此基础上，文章结合元阳项目探索“上”“下”结合的特色小镇发展路径，重新认识规划师在特色小镇建设发展中的角色。[关键词]特色小镇；国家政策；政府；市场；企业；新型城镇化；元阳[文章编号]1006-0022(2018)01-0005-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B[引文格式]李凌岚，安诣彬，郭戍．“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径[J]．规划师，2018(1)：5-11．SustainableDevelopmentOfCharacteristicTownsFrom“Top-downAndBottom-up”Views/LiLinglan,AnYibin,GuoShu[Abstract]Thepaperresearchesthecorevalueanddevelopmentpathofcharacteristictownsfromtheviewpointsofgovernmentandmarket.Inthegovernmentview,thepaperanalyzesthestrategicmeaningofnationalpoliciesandproblemsofcharacteristictowns,findsthevalueofcharacteristictowns,putsforwardtheselectionprincipleofdevelopmentpath.Inthemarketview,thepaperanalyzestheroleanddemandofenterprises,definestheeffectofmarket,andbuildsthefactorssystem.WithYuanyangproject,thepaperresearchesthedevelopmentpathofcharacteristictownsandtheroleofplanners.[Keywords]Characteristictowns,Nationalpolicies,Government,Market,Enterprises,New-typeurbanization,Yuanyang2016年7月，住建部、发改委和财政部三部委联合下发了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出到2020年全国将培育1　000个各具特色、富有活力的特色小镇。2016年10月，住建部公布了第一批127个国家级特色小镇。至此，不少投资商和开发商嗅到了商机，跃跃欲试，政府也精神抖擞，摩拳擦掌。然而，在遍地开花的特色小镇建设过程中，不可避免地出现了发展同质化、持续能力差的现象，甚至沦为房地产开发项目，制造一堆“泡沫”。在此背景下，如何解读国家和市场对特色小镇的核心诉求，以及政府和企业各自扮演的角色，发挥“上”“下”协同的作用，值得探讨。[作者简介]李凌岚，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院空间所所长。安诣彬，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院空间所项目经理。郭　戍，中冶研究总院有限公司科技产业园分公司总经理。本期主题：特色小镇规划与实施[编者按]特色小镇建设作为新型城镇化发展的新模式，是城乡一体化发展和带动新农村建设的重要抓手。2016年7月住建部、发改委和财政部三部委联合下发了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出到2020年全国将培育1　000个各具特色、富有活力的特色小镇；同年10月公布了首批127个国家级特色小镇；2017年8月又公布了第二批276个国家级特色小镇。从各地特色小镇的开展情况看，存在建设同质化、产业功能弱、持续能力差等问题。本期“规划师论坛”栏目以“特色小镇规划与实施”为主题，在研读特色小镇核心价值的基础上，通过回顾我国现阶段特色小镇的开展情况，总结了不同类型特色小镇的规划与实施经验，探讨了特色小镇的可持续发展路径，以期为我国特色小镇的规划建设提供参考。6发展，通过营造优质创业生态，吸引高端要素聚合，从而助力产业升级转型，推动浙江制造供给能力的提升。这是在经济发展转型期进一步优化生产力布局、破解浙江空间资源瓶颈的大胆创新。特色小镇之所以被称为“小镇”，既不是一个行政概念或工业园概念，又并非一定隶属于哪个建制镇，而是一种形象描画，即在有限的空间里充分融合产业功能、旅游功能、文化功能和社区功能，构筑产业生态圈，并营造令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。总体而言，浙江特色小镇因产业而生，经历了漫长的发展过程(很多产业的发展已经历了十几年甚至几十年)，且由民营经济推动，其兴起具有五个显著特点：①“自下而上”的动力强劲；②经济实力雄厚，启动基础较好；③产业不是无中生有，而是提档升级；④实体经济作保，能够预期可回收效益；⑤各特色小镇在彰显产业特色的同时，均围绕浙江七大主导产业和历史经典产业发展，为全省产业升级服务。1.3.2“自上而下”的全国推广《关于开展特色小镇培育工作的通知》的下发，意味着“浙江模式”的地区实践正式上升为国家政策。特色小镇虽然进入了三大部委的视野，但是三大部委的视角却不尽相同，也反映出国家对特色小镇的导向是多元的。(1)以住建部为主导的国家级特色小镇试点。2016年10月、2017年7月，住建部相继公布了第一批(127个)、第二批(276个)国家级特色小镇，主要针对特色小城镇，强调建制镇的概念。主要目的是着眼于小城镇在我国经济体系中的特殊地位，引导更多更适宜的产业向小城镇布局，盘活特色资源(自然、人文)的经济价值，让小城镇有产业、有就业，让小城镇生活圈更加完整、舒适，让小城镇生态圈更加秀美、可持续。(2)以发改委为主导的“千企千镇”工程。2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、中国光大银行、中国企1从“上”(国家、政府视角)研读特色小镇的核心价值与发展路径1.1从国家政策视角研读特色小镇的核心价值1.1.1新型城镇化的创新发展模式自2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布实施以来，新型城镇化工作取得了积极进展，但新型城镇化所提出的一系列目标和任务在实施中大多以自上而下的方式推进，缺少市场支持，因此推进过程困难较大、负担较重，急需新的模式和载体来助力。此外，新型城镇化所提出的“以大城市为核心，大中小城市和小城镇协同发展”的主体形态，在笔者看来，就是要实现人流、资金流及创新要素在城市群中的自由流动，实现共赢、共进。在这个过程中，构建城乡之间、城市和小城镇之间要素流动的载体至关重要。以产业发展为核心的特色小镇能有效激活市场，具有较强的自下而上的驱动力，其本质是通过政府、企业、社会资本构建“命运共同体”的合作模式，形成持续推动力，从而有效提升城郊、小城镇、农村的自我造血能力，实现可持续运营。由此可见，特色小镇是城市和农村双向渗透、双向发力且最具活力的“社会细胞”[1]，将以点状的形态和创新的模式助推新型城镇化。1.1.2新常态下经济转型升级的新载体特色小镇的建设并非要建立新的行政建制镇，而是作为一个相对独立和完善的承载空间，依托特色产业或特色资源，借助综合交通、现代通信、互联网、云计算和大数据等技术支撑以及宜居的空间环境，在更大范围聚集高端创新要素，形成新的经济增长区，为助力产业升级、重塑城市功能空间和经济地理创造新的机遇。同时，特色小镇能借助市场的力量有效地盘活特色资源(自然、人文)及存量土地，为市场在资源配置中发挥决定性作用开辟了道路。1.1.3供给侧改革的新空间特色小镇在小空间里融合了产业功能、旅游功能、文化功能及社区功能，构筑了集产业链、投资链、人才链及服务链于一体的创业创新生态圈，能集聚各类高端要素，萌生各种创新因子，孵化出新产业、新业态，并通过对小镇空间的美化，提供优质的公共服务产品。其将是新时期扩大有效供给、提高供给质量、创新制度供给的新空间。1.2从政府诉求视角研读特色小镇的核心价值建设特色小镇是地方政府获取长效收益的抓手之一，而通过特色小镇的发展获取长效收益对于政府来说是至关重要的。在这一过程中，政府关心的不再是单纯的地价，而是项目开发完工之后在当地留下什么产业，吸引多少特色产业入驻，带来多少就业机会，创造多少税收。同时，这种长效收益是综合性的，不同于“美丽乡村”和重点镇建设，特色小镇建设谋求的是人居环境美化、生态环境优化、投资环境及品质提升、体制机制创新等多维度的综合收益。1.3从国家推广模式解析特色小镇的发展路径1.3.1源于“自下而上”的“浙江模式”在第一批国家级特色小镇试点名单中，以浙江为代表的诸多地区之所以能涌现出一大批特色小镇，大多源自当地较强的经济基础、高度发达的民营经济。一直以来浙江制造业始终处于“微笑曲线”的底端，滞后于市场升级和消费升级的速度，有效供给日趋不足，消费需求开始外溢；与此同时，随着土地价格、人力成本的不断提高，固有的制造业“块状经济”整体成本提高，低端制造业逐步向我国西南地区转移。在此影响下，浙江的经济发展一度下滑。为了寻找推动经济增长的新模式，时任浙江省省长李强大力推动了以特色小镇建设为抓手替代“块状经济”的新模式的72018年第1期第34卷业联合会、中国企业家协会及中国城镇化促进会等机构联合下发了《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小(城)镇建设的通知》。意在推动“政府引导、企业主体、市场化运作”的新型小(城)镇创建模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导社会资本参与特色小(城)镇建设，实现镇企互利共赢。与此同时，该种模式以促进传统产业升级和培育新兴产业为导向，注重将特色小镇打造为高端功能节点和创新创业发展平台。(3)以财政部为主引导的PPP模式。该种模式注重打破过去城镇化中简单的土地财政形式，探索新型和多样化的资金支持。特色小镇建设是PPP模式的一片重要试验田，成为吸引社会资本参与的合作平台[2]。除以上模式外，国家层面还有国家旅游局、国家林业局、农业部、工业行业信息化部、国家体育总局及国家中医药管理局等部门所推动的专业化特色小镇，如旅游风情小镇、森林小镇、农产品加工特色小镇、农业特色互联网小镇、工业文化特色小镇、中医药文化小镇及运动休闲小镇等。这些小镇模式旨在多维度地推动特色小镇建设，支持其主管行业发展战略/纲领的落实，整体要求与国家级特色小镇试点类似。总体而言，无论哪种推广模式、哪种空间形态，国家均强调用试点的形式进行推广，并给予一定政策扶持。1.4从现状问题看政府选择特色小镇建设路径的原则1.4.1现状问题自国家出台政策推广特色小镇以来，很多地方政府对待特色小镇建设的功利心过强。一些地方政府以申请国家试点获取相关政策或资金支持为核心目的，进行造势大于实操、蓝图畅想大于踏实建设的开发，或把特色小镇作为一个投资平台来打造，希望利用它来推动当地经济的增长；也有一些地方政府简单的以某模式为对标，生搬硬套地进行效仿式建设，完全忽视自身发展阶段、资源条件、经济实力、产业基础及创新能力等诸多条件，从而导致超前建设，浪费严重，给地区发展带来巨大压力；还有一些地方政府大包大揽，蓝图式地推进小镇建设，导致后续产业导入难以为继，设施闲置，浪费巨大。1.4.2特色小镇建设路径的选择原则(1)因地制宜，审时度势，合理选择发展模式。从全国范围看，小城镇的经济发展水平个体差异非常大，80％以上的小城镇经济总量仅相当于所属县域经济总量的7％，70％以上的小城镇的人均GDP在同期全国人均水平之下，经济欠发达镇和发达镇之间的差距达百倍以上[3]。这意味着很多地方的发展基础与浙江相去甚远，