美加大停电及加州电力危机的深层教训

美加大停电及加州电力危机的深层教训2511203077崔荣坤本文介绍了2003年8月14日美国东北部和加拿大部分地区发生大面积停电。这次历史上最大规模的停电波及美国纽约等许多城市，加拿大安大略省的部分城市也受到影响。停电影响了地铁、电梯以及机场的正常运营，在一些地方造成交通拥堵，影响了5000万人口的正常生活，损失达300亿美元。他反映出许多共性的教训是深刻而沉重的【关键词】电力危机停电深层分析如果没有加州电力危机，如果没有美加大停电，我们很有可能对某些问题的认识还统一不起来，并为此支付学费。我们必须改革和发展电力工业，我们希望少走弯路，少付点学费。2003年8月14日美国东北部和加拿大部分地区发生大面积停电。这次历史上最大规模的停电波及美国纽约等许多城市，加拿大安大略省的部分城市也受到影响。停电影响了地铁、电梯以及机场的正常运营，在一些地方造成交通拥堵，影响了5000万人口的正常生活，损失达300亿美元。美国从20世纪60年代以来，大停电至少有6次，其中5次都是美加大停电。1965年11月9日发生的美国纽约市、加拿大安大略省等地的大停电，影响了3000万个用户，持续时间13个小时；1977年7月13日纽约市大停电，影响了900万人口，持续时间达26小时；1996年7月2日美国加利福尼亚等西部与加拿大艾伯特等地的大停电，影响200万人口，持续时间从几分钟到几个小时；1996年8月10日几乎与上次停电同样的地方，影响人口750万，持续时间长达9小时；1998年6月25日美国明尼苏达州等地和加拿大的安大略等地又发生大停电，影响15.2万人，持续19小时。除了这些大停电事故外，还有为数众多的事故和故障，美国能源部在2000年曾对以上各次停电事故和故障作过研究，提出了不少有见地的措施，但都没有能够阻止停电事故的发生。联系美国加州电力危机，它反映出许多共性的教训是深刻而沉重的。一、对加州电力危机教训的深层分析1.经过近年来的反思和调查研究，发现加州所发生的电力危机不是偶然的，而是许多因素集合促成的，这些因素有：（1）电力需求预测严重偏低，发输电设施没有增长，造成严重缺电。在过去十年中，原来以为新经济将不可避免地带来电力消费的下降，所以当时电力需求预测严重偏低，而实际上加州经济增长很快，而且集中在电力消费相当大的高科技产业部门，电力消费从1990～2000年十年间增长了25%，光是硅谷的电力增长率就达到年均8%。按照美国联邦电力可靠性委员会（FERC）的要求，电力系统应当保持一定的备用容量，加州公用事业委员会（CPUC）应当对输配电系统的运行制定适当的检查、替换、维修的标准。可是由于加州的环保要求高，居民反对在自己的后院建设电厂，因此在本州内没有新建大型电厂，倾向于电力进口，又没有落实下来，因此，造成了严重缺电。（2）严重扭曲与短视地解除电力管制方案。当时，为了让电力改革法案能在议会顺利通过，加州的政客们以短视的做法，籍自由化之名，订出许多违反自由化的措施。最致命的错误是，为了符合消费者利益团体对优惠电价的坚持，规定零售电价必须冻结且逐年调降；为了符合电力企业的既得利益，以及补偿因冻结零售电价而导致电力企业可能的亏损，而允许三大综合电力企业以优厚价格的方式，回收其搁浅成本，从而阻碍了新的电力企业进入市场。在过渡期建立的电力交易所的措施放松了电力批发市场，解除了对发电商的管制，却仍然管制住零售电价。管制单位规定一般住家及最大用电量在20千瓦以下的小商业用户的电力零售价格于1998年1月1日前下降10%；并希望于2002年4月1日前再降低另外的10%，而完全没有配套措施。这个错误政策使得供电吃紧时加州的三大综合电力公司需要以高额的批发价向发电商买电，却只能以低价格售给用户，而当供电吃紧成为长期持续现象时，三大综合电力公司的巨额亏损便不可避免。（3）放松管制的结果是管制更深。加州电力改革原先的构想是想使三大民营综合电力公司免受主管机关管制的束缚，并引进竞争法提高生产率和降低电价，但由于自由化措施不当，结果反而使主管机关介入得更深。尤其在4年的过渡期间，对三大电力公司所加的管制包括强制搁浅成本的回收，强制三大电力公司必须在电力库内交易，以及对于用户的过度保护，各公用电业公司不得在两年内辞退发电部门职工，以及不得减少对低收入用户及公共福利与环保部门的补贴规定等。（4）居民环保意识增强，强烈反对建设新电厂。除了电力改革措施不当之外，加州居民环保意识增强，强烈反对建设新电厂，也是形成这次电力危机的原因之一。兴建电厂在全世界各地都会遇到当地居民反对，但加州居民反对建电厂已达到荒谬的地步，凡事都要投票。此外，加州的环保法规是美国各州中标准较高的，导致电厂建造成本提高，对新加入的投资者缺乏吸引力，再加上狂热的绿色主义、官僚主义、管制措施的不确定性，致使十年来未建成一座大型电厂，加州的电力备用率下降为1.5%。（5）电力市场设计不健全。各种电能市场林立，市场间协调与监督困难，而且没有建立起健全的市场监督机制，因此无法防止电力企业使用不正当的竞争手段，其中尤以辅助服务市场的问题最为突出。（6）在电力供应不足的情况下过早地引入竞争机制。加州在电力供应不足的情况下引入竞争机制，给电力企业以炒作的空间。加州的电力管制者天真地相信市场机制可以解决一切问题，因此针对各种电能及电力品质等商品，都设立了竞争性的市场，包括电能数量，辅助服务、电能平衡、输电容量、备用容量、进出口电能、绿色电能及衍生性电能契约等市场。在基本的供给短缺下，这些市场反而造成了电力企业炒作的机会。加州的措施违反了自由竟争的基本原则--必须有充足的供给才能引进竞争的基本原则。2.加州电力危机对世界电力发展和电力改革，带来了深刻的教训：（1）电力市场设计得不好，要纠正其错误就会付出巨大的代价。加州电力危机的经历给危机管理提供的教训是深刻的，危机一旦发生，没有一个解决途径是迅速的、无痛的或代价小的。针对基本设计缺陷采取的迅速见效的解决方案通常会失败，也会使问题更加恶化，任何有效的解决方案将会给有关各方带来大量的费用，如供应商、用户、持股人、议会等。所以首先应当做好电力市场的设计。（2）单一购买机构割断了供应侧和需求侧的联系，使市场机制不能发挥作用，不宜采用。单一购买机构，是指一个专门授权履行其职责的企业购买所有电厂的电力供应；同时，这个企业又是向配电公司和电力大用户批发电力的唯一卖方。就引入竞争而言，这是一种摸着石头过河的方式，也是最限制竞争的一种做法。（3）没有长期购电合同，电力系统内所有电力都通过电力交易所现货交易是不可取的。加州电力改革在过渡期四年内，所有发电企业（包括三大民营综合电力公司）都必须把自己生产的电力通过电力交易所交易，而配电部门也必须从电力交易所购买电力，独立发电业者等可以通过电力交易所也可以直接向用户卖电。这种买卖电方式，有可能被操纵而使电价飞涨。（4）最高限价不可取，只能作为一种不得已的手段。厂网分开，竞价上网，通过竞争电价有可能下降，也有可能上升，这是市场机制发挥作用的重要手段。可是，从加州实施最高限价来看，最高限价起不到应有的作用，强制最高限价可能出现供应短缺的状况。（5）电价改革是电力改革的核心内容，电力改革中引入竞争机制后电价可能跌也可能涨。电力改革给人一种错觉，以为只要进行改革，只要引入竞争机制，电价必然下跌，甚至把电价是否下跌作为电力改革成败的标志。加州的电力在全美国是最高的，在世界上也属于高电价地区，但加州电力改革由于缺电，电价不跌反而暴涨。加州电力危机后，世界银行告诫发展中国家要重视四个方面起始点的第一点就是价格，文章说，许多发展中国家的价格太低，以致不能收回成本。如果政府不首先从政治上承诺缩小收入与成本的差距，进行重大的电力行业改革实际上是不可能的。许多发展中国家不仅电价偏低，而且内部交叉补贴非常严重，还想在原来低电价的基础上通过竞价再降低电价，这种做法与市场经济背道而驰，根本不可能实现的。（6）要避免各种不利因素的集合，当看到各种不利因素时就应提前采取措施。加州电力改革头两年进行得很顺利，而两年后暴发电力危机，其原因是2000年夏季天气特别炎热，电力需求暴涨，从1992年以来加州没有新的大型发电厂投入，倾向于依赖进口电力；天气炎热，降雨量稀少，河流枯水，水电厂发电量下降；天气炎热，邻近各州电力需求同样高涨，能够供应加州的电力减少（加州有20%的电力靠邻近各州供应），邻近各州不愿意成为加州的电力车间，为避免建设新电厂带来环境污染的后果，不想受益于电力生产，这种电力富裕时就供电，电力自己不够用时就不供电的外区供电，在紧急关头就会误大事。由于种种不利因素的集合，最后使加州造成了不可收拾的局面。二、美加大停电的启示1.电力安全是最重要的能源安全问题。电力是应用最广泛的能源，与现代社会的生产、生活贴得最近，事实上，电力供应安全是最重要的能源安全问题。电力系统有重视安全的传统，在中国长期缺电的条件下保证了安全供电，这是非常不容易的事。但是，电力系统对于电力安全的认识还是不完全的，例如在没有完善的电力设施和没有健全的安全防范系统的条件下，讲电力安全；只讲电力系统的安全而不讲整个动力系统的安全，这种认识都是不全面的。应当把煤炭、石油、天然气、铁路、水、环境等都纳入到一个统筹的安全管理系统中，才有真正的电力安全。所以电力安全不光是电力系统的事，也是政府和全国人民都应当关注的事。2.政府在维护电力可靠性，保证公众利益的实现方面负有根本性的责任。可能有些人会奇怪，为什么美加大停电要由美国总统布什讲话和下令调查？这是由于电力安全，维护电力可靠性并不是电力市场部门所能够解决的，需要由政府（包括中央政府和地方各级政府）来领导和协调。美国能源部在2000年组织的美国本部电网事故研究小组（POST）的研究报告说：POST已经减少了向联邦政府提出的行动建议，可靠性和改革过程的其他方面可能成为联邦政府行动的根据。POST的建议进一步反映了这样一个基本前提，即在市场和电力界强调可靠性问题时，联邦政府对保证公众利益的完全实现负有根本性的责任。此外，包括州和地方政府这样众多的相关部门也要共同分担这种责任。在本报告中，POST提出了供能源部长参考的12条建议。下述建议可有利于避免今后再次发生停电事故。每个建议都提出了一个或多个联邦政府应采取的行动。这一点出乎我的意料之外，我以为经过事故研究小组研究之后，必然要建议电力部门改进有关可靠性的工作，而实际上POST的建议都是针对联邦政府的。我国许多地方的政府机构，认为电力改革后政企已经分开，政府不再承担办电的责任，政府对于供电安全、可靠性都可以不再负责，显然这种认识是片面的，政府对保证公众利益的完全实现负有根本性的责任。3.监控和评估电力系统中可靠性的薄弱环节。要建立起事故调查和处理机制，要从众多的大大小小停电事故和故障的调查研究中，举一反三，把电力系统中发电、输电、配电都存在什么薄弱环节都找出来，有计划、有步骤地给予解决。同时，要加强电力规划，加强统一调度，加强检修管理和安全管理，还要加强对社会的宣传，严厉打击对电力设施的盗窃和外力破坏。4.要下决心解决好电力系统的缺电问题。美国的六次大停电有五次发生在夏季高峰负荷期间，说明缺电对电力系统的安全和可靠性的危害是很大的。这一点对于我国有特别重要的意义，我国自1970年到1996年共27年缺电，1997年电力供应缓和之后，从2002年开始又进入新一轮的缺电，大部分年份处在缺电的状况下，说明我们还没有建立起使电力工业适当超前发展的机制。看来要从需求侧和供应侧两个方面做工作，从我国是一个人均能源资源短缺的国家来讲，我们应当走十六大提出的新型工业化的道路，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路、少搞耗电量大的企业，合理利用能源资源，例如把空调、采暖、饮事等用能让位给天然气，这样电力需求就不会增长那么快。另一方面从供应上想办法，加快电力工业的发展，保证电力工业适当超前发展。5.要不失时机的加强电网建设。美加大停电之后，美国总统布什说：大面积停电对美国来说是一次催促更新