美国日本电力财务监管带给我们的启示

—1—美国日本电力财务监管带给我们的启示国家电监会赴美日考察团为借鉴国外电力财务监管经验，拓宽我国电力财务监管思路，提高财务监管能力水平，2009年12月8日-17日，国家电监会电力财务监管考察团一行5人，赴美国、日本进行了考察，期间，分别访问了两国电力主管部门、监管机构、行业协会、电力企业及研究机构，重点对两国电力财务监管职责、法律法规、监管内容及手段等进行了了解和交流。现将有关情况及建议报告如下：一、美国、日本的电力财务监管（一）美国的电力财务监管美国是世界上较早对电力企业进行监管的国家，在财务监管方面积累了丰富的经验，目前已经有一套相对成熟的财务监管体系。1、监管职责美国是联邦制国家，电力监管机构分为联邦和州两级，即联邦能源监管委员会和各州的公用事业委员会，州政府具有较大的自主性。—2—联邦能源监管委员会是全国性的能源监管机构，电力行业是其主要监管对象之一。具体的财务监管职权有：（1）电力批发交易、输电和水力发电的定价权力；（2）水电项目的投资审批权；（3）对各类电力企业资产的取得与出售、购买与发行有价证券、融资等财务行为的监管；（4）制定被监管行业财务与会计制度；（5）制定详实的财务、会计及其相关的信息报送、披露制度；（6）根据需要组织对被监管企业的特殊审计。各州公用事业委员会的财务监管职责包括：（1）零售电力产品的定价权；（2）管辖范围内的电力规划，监管发、输、配电企业的投资、筹资及并购等财务行为；（3）根据各州实际情况调整电力企业的会计制度；（4）根据监管需要组织实施对被监管电力企业的审计。2、法律法规美国没有制定专门的电力财务监管法律，但在电力监管法律中都不同程度地涉及了财务监管的内容，体现在以下四个方面：（1）与电力企业投资相关的法律法规。包括1920年制定的《联邦水电法》、1935年颁布的《公用事业持股公司法》和1978年颁布的《公用事业公司管制政策法》，都对电力企业投资做出了相关规定。（2）与股本、资产的出售与并购等相关的法律法规。如《联—3—邦电力法》规定电力监管机构应对电力企业的筹资、电力企业资产及企业并购或资产重组等方面进行监管。在美国，电力企业的并购活动不仅需要州监管机构的批准还需要联邦电力监管机构、证券交易委员会和联邦交易委员会的批准。（3）与电力企业会计处理及信息披露相关的法律法规。根据《联邦电力法》的规定，联邦能源监管委员会建立了监管会计制度，这一制度对电力企业会计处理及信息披露做了详细规定，要求电力企业提供年度和季度报告，包括财务账目、成本状况、发电站燃料质量状况、有价证券和债务情况、在建工程、电力交易以及传输策划等内容。为了确保报告的质量和信息的有效性，联邦能源监管委员会发布了提交报告的指导方针。（4）与对电力企业审计相关的法律。《联邦电力法》规定监管机构有权检查被监管单位的所有文件和与提供电力服务有关的所有会计记录。监管机构对被监管单位实行特殊审计的法律各个州并不相同，但大部分州都有相关法律规定。3、监管内容美国电力财务监管内容包括财务行为、成本、会计核算、信息提供和审计等方面，具体如下：（1）对财务行为的监管监管机构对电力企业财务行为的监管主要包括电力投资、并—4—购、资产出售和租赁、股本变更、融资等方面。由于电力投资支出是形成电力成本的基础，美国电力监管机构对公用电力项目的投资监管非常严格，对输配电企业的投资支出要进行评估，以决定投资项目的准入成本，在各州的电力监管机构中，至少有三分之二的机构要求投资资本预算要事先得到准许，而且事先准许并不保证以后就一定能会列入准许成本，因为电力投资项目的建设期长，项目完成后，新技术的运用、生产要素价格、环境监管、市场需求因素等都可能发生变化。监管机构有权决定在未来制定价格的过程中不对这部分投资予以补偿，这些措施对被监管企业有很大的约束作用，促使被监管企业谨慎投资。（2）成本监管美国电力监管机构非常重视电力成本的监管，在统一的电力会计制度中，一方面对发、输、配、售的每一环节做了细分，设立了150多个一级账户，核算发、输、配、售各个具体环节的运行与维护费用，对这些费用账户归集的具体内容作了非常严格的规定。另一方面对电力设备的核算做出了严格规定，在电力统一会计制度中对电力设备的入账计量方法、建设成本的组成、建设期的管理费用、电力设备的出售与取得，输、配电设备的账务处理等方面做出了很具体、明确的规定。—5—（3）会计核算行为的监管制定电力企业会计制度，获取真实、客观的财务与会计信息是监管机构进行有效财务监管的基础。联邦能源监管委员会根据相关监管法律制定了《公用电业统一会计制度》，要求适用范围内的电力企业按照统一会计制度进行会计处理，其主要目的是为了保证电力企业的财务、会计信息的有效性。电力企业统一会计制度有着非常明确的电力行业特色，很明显地体现了电力财务监管的需要。各州公用事业委员会可以根据其实际情况形成自己的会计制度，但必须以统一会计制度为基础。（4）信息报送与披露的监管联邦能源监管委员会根据《联邦电力法》的规定，要求被监管的大型电力公司、特许经营企业和其他企业定期提交财务报告，并对财务报告的具体内容做了详细的规定，该报告规定了表格的提交人、提交文件和具体的提交程序。规定填列的信息主要包括：企业的所有者、管理层的基本信息、过去一年公司的重要变化、公司的财务状况（包括资产负债表、利润表、现金流量表及财务报表及其说明）。通过此类报告，监管机构可以全面、及时、客观地了解电力企业的成本信息、经营状况、财务情况，为有效监管打下良好基础。—6—（5）对电力企业的审计为保证电力企业提供会计与财务信息的真实性，防止和及时纠正电力企业的不当财务行为，美国电力监管机构对电力企业的财务信息、经营行为等进行年度、定期、管理和经营审计。除了年度公司审计是由美国证券交易委员组织实施外，其它均由电力监管机构组织，审计费应由被审计单位负担。（二）日本的电力财务监管日本电力财务监管的内容主要是电力投资、会计核算。具体做法如下：根据日本《电力事业法》的规定，电力企业必须根据电力主管部门（现在为经产省）的规定，确定其年度和会计科目的分类以及资产负债表、损益表等其他财务报表；经产省有权在必要的情况下规定电力企业提供电力服务的固定资产实施提取补偿的方法；一般的电力企业可以超越依据商法规定的限额发行公司债券，但公司债券的总额不能超过资本及准备金或资产负债表中的所有者权益净额两者中金额较少一方的两倍。日本的《电力事业法》还制定了针对电力行业的详细的会计核算制度，规定了会计核算的基本原则、会计科目类别以及电力企业必须提交相关财务报表的内容与格式。规定电力企业必须提交的财务报表主要包括：电力企业营业费用明细表、固定资产期—7—中增减明细表、折旧费用明细表、长期投资及短期投资明细表、关联公司长期投资及关联公司短期债权明细表、其他重要事项明细表。会计核算规则还对固定资产的取得与计量、资本性支出与损益性支出的划分、费用科目等做了详细规定。二、启示和建议这次到美国、日本考察，虽然了解的情况还不够全面、深入，有些情况还在发生变化，有些问题也有不同观点，但总的看，还是了解了不少情况，获取了很多信息，有较大收获。结合我国目前财务监管现状及今后一段时期工作方向，我们提出以下看法和建议。（一）启示1111、财务监管是电力监管的重要内容，应予以足够重视。、财务监管是电力监管的重要内容，应予以足够重视。、财务监管是电力监管的重要内容，应予以足够重视。、财务监管是电力监管的重要内容，应予以足够重视。财务监管属于经济性监管的范畴。国内外的理论研究和监管实践都表明，财务监管是电力监管的重要内容，也是实现电力监管目标的重要手段之一。从美国、日本的考察看，监管机构都把电力企业尤其是电网企业的财务监管作为监管的重要内容，从法律、法规、职能配置、制度办法、监管手段上都予以保证和落实。电力监管中，我国对财务监管由于多方面的原因，重视程度不够，无论是监管理论的研究，还是监管实践的探索，都处于较低的水平，我们建议，要借鉴国外成功经验和做法，提高对财务监管重—8—要性的认识，增加电力监管机构的财务监管内容和职责，更新理念，开拓思路，创新方式，注重程序，努力把电力财务监管工作提高到一个新的水平。2222、财务监管内容丰富，大有可为，但要根据条件，分步实、财务监管内容丰富，大有可为，但要根据条件，分步实、财务监管内容丰富，大有可为，但要根据条件，分步实、财务监管内容丰富，大有可为，但要根据条件，分步实施。施。施。施。财务监管包括投资、融资、并购、成本、会计核算、会计信息、财务审计等，涉及的面非常宽，内容非常丰富。从美国、日本的情况看，对电力企业的这些财务行为进行监管既是必要的，也是可行的，可以说财务监管大有可为，监管空间非常大。但由于中国和美国、日本等国在法制环境、体制、机制等方面都存在较大差异，我们的财务监管还面临很多的困难。比如：法律授权很有限，职责不明确，职能交叉，监管手段缺乏，监管能力不强等。因此，必须根据目前我们所处的实际情况，确定分阶段的工作目标，分步实施电力财务监管。现阶段监管重点工作应是完善输配电成本核算办法、制定输配电成本监管办法和研究制定电力企业统一会计制度等，从长远看，再创造条件逐步拓宽领域，加大力度和深度进行全方位的电力财务监管。3333、争取法律授权，明确监管职责，是电力财务监管的制度、争取法律授权，明确监管职责，是电力财务监管的制度、争取法律授权，明确监管职责，是电力财务监管的制度、争取法律授权，明确监管职责，是电力财务监管的制度保障。保障。保障。保障。监管的重要特征是具有合法性，强调依法监管，按程序办事。—9—合法性原则既是树立监管机构独立性和权威性的需要，也是保障被监管者合法权益的需要。电力财务监管的职责取决于电力监管目的。我国电力监管的目的与美、日等国的监管目的基本内容是一致的，存在的差异只是描述上有所不同。但在电力财务监管法律授权上，美、日等国的法律法规赋予了电力监管机构全面的财务监管职权和足够强的执行力度，保证电力监管目的实现。而我国由于种种原因，法律法规对电力监管机构的财务监管授权非常有限，监管职不明确，造成监管机构实施财务监管面临很多困难。鉴于此，我们建议积极向国务院及有关部门汇报呼吁，在《电力法》、《电力监管条例》、《能源法》的修订和起草中，明确赋予电力监管机构相应的财务监管职能和行政执行力，促进电力监管目标的实现，促进财务监管工作法制化、规范化、程序化，避免随意性，提高监管权威和监管效率。（二）建议1111、把输配电成本监管作为电力监管的重要抓手，力求取得、把输配电成本监管作为电力监管的重要抓手，力求取得、把输配电成本监管作为电力监管的重要抓手，力求取得、把输配电成本监管作为电力监管的重要抓手，力求取得突破。突破。突破。突破。输配电企业具有自然垄断经营特点，输配电成本又是财务监管的重要内容，因此，对电网企业输配电成本进行严格的监管，其必要性不言而喻，重要性日益显现，各方面认识也趋于一致。—10—建议在今、明两年将输配电成本监管作为电监会电力监管的重要抓手，集中力量，破解难题，力求抓出实效，取得突破，当前，应重点做好以下三方面工作：一是完善输配电成本核算办法，规范成本核算行为。2005年，国家电监会经财政部批准出台了《输配电企业成本核算办法》（试行稿），对电网企业的分业核算和成本项目做了原则规定，取得了一定效果，但从执行情况看，还存在成本列支范围不明确，实施监管的操作性不强等问题。因此，要借鉴美国、日本的做法，进一步修订完善、细化《输配电企业成本核算办法》，规范电网企业成本核算行为，规范电网企业成本项目。二是研究出台输配电成本监管办法，加强对电网企业输配电成本合理性、合规性的监管，形成有效的成本约束机制，促进并监管电网企业控制投资，降低成本，提高效率。三是建立和强化输配电成本分析报告制度，要求电网企业对输配电成本影响较大的相关项目（如折旧年限、折旧方法、固定资产构成等）的调整变化、输配电成本变化幅度过高的原因分析等进行正式报告，以利于监管机构及时了解情况，有针对性的进行监管。2222、加强