美欧中之绿色电力产业政策比较

美欧中之绿色电力产业政策比较绿色电力是指来自于风能、小水电、太阳能、地热、生物质和其他可再生能源的电力。因其在生产的过程中不产生对环境有害的排放物，相对于常规的火力发电，更有利于环境保护和可持续发展。从20世纪70年代开始发达国家就加强了对绿色电力发展的重视和支持，制定了各种产业政策来促进其发展，如美国制定的政府级阳光发电计划，荷兰政府制定的自愿配额政策等。目前，随着我国电力体制改革的不断深化，绿色电力产业如何适应新形势的要求，为我国电力工业的可持续发展做出更大的贡献，是一个亟待研究解决的问题。DanyelReiche等人研究表明，除技术因素和自然条件外，产业政策是影响绿色电力产业发展的关键因素。因此，在我国绿色电力产业发展还比较落后，产业政策不完善的情况下，借鉴美国、欧盟等国家发展的经验，设计符合中国电力市场结构的绿色电力产业政策将十分必要。一、美国、欧盟绿色电力产业发展和政策(一)美国20世纪两次能源危机给美国经济带来沉重的打击，同时也大大促进了绿色电力产业的发展。从20世纪70年代开始，以可再生能源为原料的绿色电力已逐渐成为常规火力发电的一种替代，在美国电力产业中占据了一定的地位。据统计，2002年美国利用可再生能源生产的绿色电力为1135亿kwh，占全部电力能源的8.9%，其中小水电发电6.6%。到2025年，美国绿色电力的比例将达到15%，可再生能源提供的电能是2002年全部电力能源的5倍。美国绿色电力产业的迅速发展得益于美国政府、美国联邦能源管理委员会(FederalEnergyRegulatoryCommissionFERC)、各州公共事业委员会(Statepublicutilitycommission)制定的一系列产业政策。美国政府采用提供研发经费、示范补贴、减免税款、贷款等方式激励发电企业利用风能、太阳能、地热等设备生产绿色电力。1992年颁布的能源政策法明确规定对具有资格提供绿色电力的新发电企业实行再生能源生产激励政策，企业开始生产的10年内，对其提供的全部电能给予1.5美分／kwh的补贴。这种生产激励政策在风能发展的过程中起到了重要的作用。同时联邦政府允许投资太阳能、风能、地热等发电设备的公司采用加速折旧法。1978年、1992年、1996年颁布的公共事业管理政策法案(PURPA)、能源政策法案(E.PACT)要求输电公司从小规模发电企业购买绿色电能等规定对可再生能源的开发起到了重要的促进作用。美国各州政府也为发展绿色电力制定了多种产业政策，可以归纳为财政激励政策、管制政策和自愿措施三个方面。财政激励政策主要包括各种对绿色电力项目的直接补贴、税款激励和备付低息或免息贷款等。除了缅因和南卡罗来纳州外，其他州至少采用一种财政激励政策，而加利福尼亚、蒙大纳、俄勒冈州更是采用多种财政激励政策来推进绿色电力的发展。有14个州采用个人税款减免的方式鼓励个人购买、安装绿色电力设备系统。16个州规定企业投资风能、太阳能发电设备生产或在新建筑物中使用绿色能源发生的费用可以从公司收入税中免除。26个州采用了从财产税中完全扣除绿色能源费用的方法鼓励个人、企业使用绿色电力。另外，还有46个州实施产业激励政策，向建设符合标准的住宅区、商业设施的企业提供转移支付。转移支付主要采用税款扣除、低息贷款和现金等形式。11个州采用税款扣除、补贴以及政府机构承诺购买设备等产业补充计划吸引可再生能源电力设备生产企业在区域内投资。加利福尼亚、德克萨斯、怀俄明州则实施租赁计划鼓励偏远地区的消费者使用可再生能源。管理政策包括要求可再生能源发电在总能源发电中占一定比例和要求政府机构使用绿色能源等。截至2003年，仅有阿拉巴马、密西西比、南达科塔和西弗吉尼亚州四个州没有采用任何管理手段来促进绿色电力的发展。目前，美国有15个州采用对电力消费者征收附加税的方式来支持绿色电力的发展，这种附加税被称为系统效益收费(SystemBenefitsChargesSBC)。系统效益收费以消费者每月的用电量为基准，按照1美分／kwh征收。系统效益收费作为绿色电力发展基金主要用于三个方面：一是作为财政补贴支持大规模的再生能源计划；二是以转移支付的形式鼓励消费者安装使用再生能源设备；三是支持各类教育计划，让消费者了解并参与绿色能源市场建设中。美国有15个州实施了可再生能源发电配额制(RenewablePortfolioStandards，RPS)。RPS的正式概念最初是由美国风能协会在加利福尼亚公共设施委员会的电力结构重组项目中提出来的。RPS要求所有的电力供应方满足可再生能源发电量在总发电量中达到一定比例。尽管各州的RPS内容各不相同，但都要求在特定的时期内，电力生产企业提高绿色电力所占的比例，如加利福尼亚州在2002年新修订的计划中要求到2017年，三个最大的电力生产提供绿色电力的比例要达到20%。目前，RPS普遍得到了可再生能源工业和公众的支持。有16个州实行了绿色电力购买制度，爱伊利诺斯、马里兰、新泽西、纽约、宾夕法尼亚和田纳西6个州规定了政府和公共事业单位必须购买绿色电力的比例，其他10个州仅在某一个或几个市实施这种制度。12个州实行结构设计标准制度来促进绿色电力在新建筑物中的使用。要求建筑商在对政府和学校的建筑项目设计过程中，考虑使用可再生能源电力，在可能的情况下，安装绿色电力设备。自愿措施包括绿色电力证书和支持再生能源技术市场化的项目。截至2003年底，美国有38个州实行了教育扩大服务项目，主要包括再生资源意识运动、研讨会、技术扶持、项目示范计划等。这些活动与美国能源部的MSRI计划加深了公众对绿色电力的了解，同时增加了公众对绿色电力产品和设备的需求。美国各州根据自己电力市场竞争程度范围设计了绿色电力定价(greenpowerpricing)和绿色电力选择项目(greenpowerchoices)，鼓励消费者使用绿色电力。在各种自愿措施的共同作用下，2002年美国绿色电力容量为980兆瓦，较2001年增加了45%，大约有40万的消费者购买了绿色电力，占全部消费者比例的1%，是1999年消费者数量的3倍。(二)欧盟欧盟各成员国可再生能源的自然条件存在较大的差异，因此绿色电力发展的情况也大相径庭。除了丹麦，各国都充分利用自然条件发展绿色电力。例如奥地利、瑞典、葡萄牙、芬兰等利用雨量充沛的条件大力发展小水电。英国、荷兰由于天然气和石油储量丰富，绿色电力发展缓慢。但是可再生能源分布的差异并不是欧盟绿色电力发展水平参差不齐的主要原因，例如法国、英国和冰岛是发展风力发电自然条件最好的国家，但2002年德国风力发电总量是三国总和的12倍，国家采用的产业政策会直接或间接影响绿色电力的发展。国际职责的差异直接影响了欧盟各国绿色电力产业政策的制定和实施。欧盟指令规定了从1997年到2010年欧盟各国绿色电力增加比例的参考值，其中丹麦2010年的绿色电力所占的份额较1997年增加了20.3%，希腊增加了11.5%，瑞典增加了10.5%。从全球看，根据京都协议书(KyotoProtocol)，欧盟国家在2008年－2012年间温室气体排放量与1990.年相比，要减少8%。1998年的义务分担协定(Burden－SharingAgreement)规定了对各国不同的要求。京都协议书和欧盟指令对各国的不同要求必然导致各国绿色电力发展的不平衡，与比利时相比，德国、丹麦等会制定更多的激励性政策促进绿色电力的发展。欧盟国家在发展绿色电力产业的过程中，多数采用激励性的管理手段，目前普遍采用的四种政策均是从价格和数量的角度来鼓励生产企业提供绿色电力，消费者使用绿色电力。表5列出了欧盟主要国家的激励政策。德国、西班牙等国采用的供电收费制规定具有资格的电力生产企业向输电网提供绿色电力会获得一定补偿。这种政策采用了固定价格和转移支付的形式向投资者做出长期承诺，从而有效地激励了电力企业利用可再生能源发电。作为新生事物的配额义务政策在欧盟成员国中逐渐受到了重视，目前已经有四个国家采用。与其他政策不同，配额义务是从需求的角度来发展绿色电力，要求消费者使用的电能中必须有一部分是来自可再生能源，如果没有达到特定的比例，就要受到处罚。在实施配额义务政策的四个国家中，只有意大利从供给角度设计政策。爱尔兰采用了公开招标政策。这种政策促进了绿色电力生产者之间的竞争，既降低了价格又提高了效率，但与其它政策相比，促进绿色电力发展的效果不显著，其中的主要原因是市场的不确定性和程序的复杂性。荷兰则采用激励性的政策，通过提供价格补贴鼓励消费者使用绿色电力。二、美国、欧盟绿色电力产业发展的经验和借鉴上面描述性地分析和勾勒了美国、欧盟绿色电力产业政策的基本面貌，从中可以发现美国、欧盟绿色电力产业快速发展的关键与核心是他们构建了一个完整、系统的绿色电力产业政策支撑体系。为了从各国发展的实践中更好地探索中国绿色电力产业经济政策，我们对美国和欧盟等国支持绿色电力发展政策进行了梳理和总结，并归纳为以下五个方面：(一)强制的法律性规定是最基本和有效的绿色电力发展措施美国和欧洲各国通过立法，确立了可再生能源在能源系统中的重要地位，既激励了可再生能源的合理开发和利用，又在法律上保证了绿色电力的发展。实践证明这是最有效的途径。如美国联邦政府1978年颁布的公共事业管理法(PUR-PA)以及1992年颁布的能源政策法(EPACT)、欧盟的白皮书法令、英国的非化石燃料公约、荷兰新的电力法、丹麦的电力公司供应法令等都将利用可再生能源发电的量化发展目标以及相应的激励政策写入其中，在法律的约束和保护下促进绿色电力的发展。美国15个州以及丹麦等国实施的可再生能源配额制以法律形式规定了绿色电力在生产和消费中所占的比例。(二)注重宏观与微观政策的配套，加强政策的可操作性微观政策作为宏观政策的必要补充，既保证了宏观政策的持续性、系统性和规范性，又增加了可操作性。美国绿色电力政策的显著特点是，既有宏观性的论述，又有与之结合的具体政策规定。如美国联邦政府颁布了能源政策法，许多州就根据各自发展的特点制定并实施了相配套的系统效益收费制和可再生能源设备通行权等政策和规定。荷兰政府在颁布电力法令，为电力的生产、运输和供应制定了一系列的标准的同时，又与电力协会协商，为绿色电力的开发制定了自愿配额政策，并引入绿色证书交易市场，使可再生能源发电成本在竞争的环境中降低。(三)综合采取强制性收费和补贴政策，对绿色电力产业进行调控美国和欧盟的实践证明，强制性收费政策比税收优惠更能有效地引导能源产业结构的调整、发展。美国按照消费者使用的电量征收系统收益费形成可再生资源基金，对绿色电力的开发、使用、生产、建设进行补贴，鼓励人们致力于绿色能源的开发与使用。20世纪80年代后期的丹麦政府，采取征收能源环境税的办法来提高化石燃料在丹麦市场的价格，以保证绿色能源价格在市场中的竞争与生存能力。同时，政府将税款部分专项用于绿色能源技术的开发和推广使用。(四)加大研究和开发投入力度，占领绿色电力技术的制高点绿色电力的发展与R&D活动密切相关。成功的R&D活动不仅有助于降低成本，增强绿色电力市场竞争力，而且还能带动相关产业的发展，并创造出不菲的市场价值。美国在发展绿色电力过程中，加大对可再生能源研究与开发的投入，仅克林顿政府用于可再生能源发电的研究开发经费就高达800多亿美元。目前美国一方面占领绿色电力技术发展的制高点，同时又建立了可再生能源发展的广阔市场。美国拥有风力发电、光伏发电、光热发电、地热发电和现代化生物质能技术装备的制造能力，可再生能源技术的市场容量约占全世界的50%左右，其中的光伏发电、光热发电、地热发电等超过50%。(五)增强消费者绿色电力意识，从需求角度促进绿色电力发展萨伊定律认为需求决定供给，绿色电力产业的发展离不开消费者的认同与支持。绿色电力产品与传统电能相比价格较高，因此政府需要采用各种方式让公众了解和接受。美国许多州推行了教育扩展计划，通过开展可再生能源运动、项目示范计划增加社会公众对绿色电力的了解。欧盟许多国家充分利用各种媒体宣传绿色电力，如在各种平面媒体上介绍绿色电