浅谈房屋登记实务中的房产测绘成果审核工作

浅谈房屋登记实务中的房产测绘成果审核工作近期，有很多房屋登记机构因房产测绘成果审核问题涉及行政、民事诉讼，特别涉及商品房开发项目的测绘审核问题，造成的后果因涉及面广而纠正难度大。房产测绘成果是房屋产权产籍的重要基础数据，只有经过审核的房产测绘成果方可作为房屋登记的依据。从房屋登记的角度应如何做好房产测绘成果审核工作呢？本人想从房屋登记实务的角度来谈谈自己对房产测绘成果审核工作的思考与对策。一、理解房产测绘审核（一）法律及文献依据；《房产测绘管理办法》第十八条规定“用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。”最高人民法院2009年度重点调研课题《物权登记与司法审查及新司法解释解读》一书中，有关登记过程行为的可诉性第5点关于测绘单位等文书是否可诉中明确：“第一，如果测绘单位没有与登记机构脱钩，则这些机构的行为系受房屋登记机构委托而为，可以起诉登记机构。第二，在脱钩的情况下，当事人认为应用于登记的测绘报告，存在测绘单位不具有测绘资质、测绘报告不符合《房产测量规范》规定的格式、公摊位置不符合《房产测量规范》关于公摊面积的计算规则，可以选择起诉登记机构；不属于以上情形的，可以选择起诉这些机构，但属于民事诉讼”。（二）审核主体；测绘单位如果没有与登记机构脱钩，这些机构既是测绘单位同时也是登记机构，也就不存在房地产行政主管部门成果审核之说，因此，此文不讨论该类情形。房产测绘审核的主体是房地产行政主管部门。各地情况不尽相同，有些地方具体审核工作的是填发单位——登记中心负责，登记中心内设测绘审核科，专人负责图审工作；有些地方是由建设（房地产）主管部门自己内设的科室专人负责；有些地方是管理与登记分设的，由管理机构负责图审工作，通过审核的成果登记中心方可用于产权登记等等形式。不管是哪种管理、设置模式，最终对外图审主体名义上只能是房地产行政主管部门。不得以登记中心、管理机构、科室等名义使用图审专用章，一旦发生诉讼，就是主体不适格，后果严重。进行测绘成果审核的目的就是为了房屋权属登记的利用，未经审核不得用于权属登记。因此，房地产行政主管部门同时作为房屋登记机构，就应从登记实务的角度着手房产测绘成果审核工作，对用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果进行规范管理，对成果的提供形式、成果的构成、成果的审核内容等方面进行统一。（三）审核对象和审核内容用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果是房地产行政主管部门审核的对象。房地产行政主管部门作为测绘审核部门，要摆清楚自己的位置，依法对测绘单位提供的测绘成果进行审核。首先，行政主管部门不是测绘单位的质检部门，无须对具体的数据测量、计算过程进行全程验算；《房产测绘管理办法》第三条规定“房产测绘单位应当严格遵守国家有关法律、法规，执行国家房产测量规范和有关技术标准、规定，对其完成的房产测绘成果质量负责。”登记机构在审核用于房屋登记的测绘成果时，只是利用房产测绘成果，而无须对房产测绘成果作全面的、实质性的审查，那是测绘单位的职责。其次，作为审核部门，应当依法审核；根据《房产测绘管理办法》第十八条规定，房地产行政主管部门的具体审核内容就只有四项。1、施测单位的资格施测单位的资格审核是对测绘中介机构从业资格进行审核。测绘单位资质的主管部门是国土部门，房地产行政主管部门只是负责对测绘成果是否适用于房屋产权登记要求进行审核。因此，对新入境执业的测绘单位一般进行报备核实即可，主要应从测绘单位的资质和从业人员的执业资格两方面进行审核，应对入境测绘单位提供的经国家、省土地部门核准的测绘资质证书核实原件或核实相应官方网站公布的相关信息，应对具体在报告上进行责任签署人员所提供的技术人员岗位证书等进行核实原件。2、测绘成果的适用性测绘成果的适用性审核主要是对报告上体现的信息能否满足登记需要进行审核，可以从测绘成果资料的完整性、提供形式的规范性、对客体描述的准确性三方面进行审核。测绘成果资料的完整性是对测绘单位提供的测绘成果资料、内容是否完整进行审查，《房产测量规范》要求测绘单位提供的测绘成果资料包含有房产测绘技术设计书、成果资料索引及说明、控制测量成果资料、房屋及房屋用地调查表、界址点坐标成果表、图形数据成果和房产原因、技术总结、检查验收报告等。在实践中，房地产行政主管部门应根据房屋登记的特性、种类及当地的情况对测绘单位提供的测绘成果进行缩减与规范，提供的资料一般可简化成几个部分：报告书封面、目录、委托、房产测绘技术报告、成果验收书、面积测算书、分户平面图、分户面积统计表、墙界调查申报表等成果资料；另测绘单位在提供测绘成果报告的同时还须附上测算依据的图文审批资料，如初始的要提供规划审批资料、经规划批准的设计蓝图、土地证等批准文件，建设单位出具的分割（销售）方案及共有、共用部位的说明等资料。测绘单位提供的《房产测绘成果》的格式是否符合《房产测量规范》要求，是对房屋登记机构的可诉内容之一。提供形式的规范性是对测绘单位提供测绘成果的形式是否符合当地房屋登记机构的要求进行审核。测绘成果的提供形式的演变一般分为三个发展阶段。初级阶段，有些地方根据《房产测量规范》及当地的情况，对粘贴于房屋所有权证上的分户平面图进行了规范设计，对图框大小，线条粗细，字号大小，平面图体现的内容，图幅比例，边界示意等形式进行规范，要求有资质的测绘单位提供测绘成果时提供统一格式的分户平面图；第二阶段，有些地方实行电子图库管理，要求测绘单位提供纸质测绘成果报告的同时提供CAD的分户平面图电子版，经过图审后，上传到房屋登记系统直接打印到房屋所有权证上；第三阶段，有些地方已逐步实行GIS管理，随着GIS技术的成熟，项目测绘管理、基础测绘管理、图形管理系统和图形发布系统等基于GIS等内容越来越多，要求测绘单位在提供纸质测绘成果报告的同时还需提供符合建设GIS需要的附属成品。对客体描述的准确性主要是依相关的批准资料，核实测绘成果报告中的描述是否准确。房屋登记中需要记载体现客体信息的要素，如规划用途、建筑面积、房屋坐落、基本单元等，《房产测量规范》中要求分户平面图应体现的内容，如建造年代、层数、所在层次、结构、墙界等，登记机构应对以上客体要素在房屋测绘成果中是否体现，体现的内容是否与相关批准资料一致等进行审核。特别要说明的是规划用途，经常有一些设计复杂的房地产开发项目，规划部门批准资料（规划许可证、附件等）体现的，一般都描述简单，如商住楼、综合楼什么的；还有的就是土地证上记载的是商住用地，但规划批准的是住宅楼等等不好认定的情况时有发生。《关于印发房屋权属证书、登记证明填写说明的通知》规定：“规划用途：填写建设工程规划许可文件及其所附图件上确定的房屋用途”。房屋登记中要求记载的是规划用途，建议各地房屋登记机构应对复杂项目除了提供规划许可证、附件等文字材料以外，还应提供经规划批准的各部分用途标注清楚的设计蓝图，要求测绘单位依经批准的设计蓝图进行功能分区、用途描述、分摊计算。至于土地记载用途与规划记载不一致的情况，应以规划批准的为准，土地部门也可以依规划用途进行用途变更的。3、界址点准确性从房屋登记的角度来说，测绘成果界址点准确性的审核可以分为以下几个内容：⑴规划、土地等部门批准的建设坐落与房屋所在是否一致；⑵房屋四至是否建设在土地使用权证记载批准建设所占用土地的可建用地的范围内；⑶房屋建设是否在规划批准的建设层数、控制高度、控制规模等控制指标范围内；⑷成果中对客体的描述与实地查看的实物是否一致；⑸分割的结果是否符合基本单元的要求，是否在规划批准范围内等内容。审核人员应对四至尺寸进行现场测量以核实界址点的准确性，有条件的可以进行局部关键点数据抽检。4、面积测算依据与方法面积测算依据与方法的审核主要是对测绘成果中的测算过程是否符合《房产测量规范》等相关测绘规范性文件规定的审查。如测绘报告中体现的测算依据是否符合法律规定；面积计算过程是否符合《规范》要求；理论上，房地产行政主管部门只需要对报告中体现的测算依据和方法进行审查即可。但因公摊位置是否符合《房产测量规范》的计算规则是对房屋登记机构可诉的内容，所以，应加强对哪些客体是属于可以公摊的、是否按功能区进行分摊、分摊的过程是否符合规定这些内容进行审查。建议可要求测绘单位提供测算过程采用类似造价计算的方法，在具体计算式中标注出数据来源的轴位，这样，方便审核人员核查分摊位置、址界点是否准确，高效抽查关键部位的尺寸准确性。有条件的地方，可以使用测绘审核软件对符合软件输入要求所自动生成的测绘成果进行形式上的审核管理，利用高科技手段代替人工审查，准确率高，且计算标准、过程均可以排除人为因素。二、涉及房屋登记的测绘审核㈠测绘审核分类根据客体的状态及产权登记类型，日常涉及房屋登记的测绘审核主要可分为以下三类：1、预测绘审核（预售、在建工程抵押）；2、初始登记测绘审核；3、客体变更测绘审核（翻、改建、分割）；㈡各类测绘审核的注意事项1、预测绘审核（商品房预售许可、在建工程抵押）；商品房预售许可虽不属于房屋登记业务类别，但与房屋登记息息相关。预售许可的信息是之后商品房买卖合同备案、预购商品房预告登记、预购商品房抵押权预告登记的基础数据。《城市商品房预售管理办法》第七条有关“开发企业申请预售许可，应当提交的证件及资料”的规定并未提及预售申请应提交测绘成果报告，更不用说测绘成果应经审核，房地产行政主管部门只是依开发企业提交的设计施工图及销售方案进行预售审批。在实践中，由于涉及商品房预售的面积纠纷越来越多，各地房地产行政主管部门纷纷出台规定，要求预售申请时应提交有资质的测绘单位出具的预测绘成果，经审核后在系统中建立楼盘数据，再从楼盘中选择可预售部分。同样，《房屋登记办法》有关在建工程抵押申请应提交资料的规定中也未提及测绘报告，房屋登记机构只是依相关的土地、规划资料进行记载。实践中，为了明确在建工程目前已建成及未来建成的楼盘情况，各地房屋登记机构相继出台规定要求在建工程抵押登记时应提交有资质的测绘单位出具的预测绘成果，经审核后，在系统中建立能反映未来建成物情况的楼盘数据，并选定目前已建成部分设定抵押。以上两种形式所需要的测绘成果都没有具体现场测量的过程，全部调查、计算数据均来自于设计施工图与审批资料，是计算出来的结果，是对未来建成物的估计，因此，称其为预测绘。在预测绘审核中，一定要注意比对预测绘成果中有关各部位的用途描述、分割区域的划分等内容与规划批准资料、设计施工图、土地出让资料规定是否一致；核实各部位是否能计产权面积，哪些是独有面积，哪些是公摊面积，哪些功能区参与分摊，是否符合《房产测量规范》的规定。因同一开发项目可能存在多本土地证的情况，地上建筑物与土地的对应关系不容易确定的情况下，建议可要求测绘单位出具的测绘成果中应包含整个项目的总平图，在总平图中示意出多本土地证分别所在的区域，并将具体各幢楼所在的位置标注出来。建议涉及开发项目的测绘报告中可增加房产测绘结果一览表，对楼盘中可计产权面积，不可计产权面积分别按用途进行分项汇总，方便楼盘整体情况的核查与批准文件的比对。2、初始登记测绘审核；权利人申请初始登记时房屋已建成，测绘单位出具的测绘成果是依据对客体现场测量得出的成果，房屋的实际状况应当在规划、土地等部门的批准范围内。除预测绘审核需要注意的事项外，在审核中还应注意成果、批准资料、客体实物三者之间的比对。因此，实地查看对于初始登记的测绘审核至关重要，实地查看是对界址点的准确性落实的重要步骤。实地查看时应注意核实测绘成果中有关房屋四至墙界的调查结果，要求测绘单位使用统一的墙界表格式，墙界涉及邻户的应有邻户本人的亲笔签章，其真实性由施测单位负责；建议在实地查看时对主要的外墙址界点进行抽样核查，以确保址界点的准确性；比照规划审核资料、设计施工图对建成物的总高度、总层数、地上、地下建筑物层数、高度的情况进行核查；核实各幢建筑物在总平图所标注上的位置是否在相应土地使用权证范围内；申请分割的基本单元是否与批准资料、