大力加强依法治校推进学校治理体系和治理能力现代化

大力加强依法治校推进学校治理体系和治理能力现代化教育部政法司黄兴胜2014年3月18日党的十八届三中全会决定提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到2020年，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。袁贵仁部长在今年全国教育工作会议上以“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”为题作报告，特别强调，实现国家现代化，教育要率先现代化。实现教育现代化，教育治理要率先现代化。如果不能尽快实现教育治理体系和治理能力现代化，教育现代化的目标就不可能如期实现。特别强调了法治在教育治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。3月15日有关媒体关于教育案件报道四川在线报道：南充市南部县大河小学一体育老师体罚学生，让学生在操场上跪成一排。该校校长回应，因该几名同学没等放学就逃课离开，于是该班体育委员将几名同学拦下，并罚同学跪在操场上，该班体育老师称是同学自愿跪的。法制日报：西安市枫韵幼儿园和鸿基新城幼儿园违规给幼儿服用处方药“病毒灵”事件；吉林省吉林市高新区芳林幼儿园也被曝出存在类似情况。中国新闻网：利用改作业等借口，广东东莞塘厦镇某小学二年级班主任竟公然在教室讲台上猥亵多名女学生，该教师被判处有期徒刑七年六个月。东莞市第三法院近日此宗发生在校园内的猥亵儿童案件进行宣判，一审以猥亵儿童罪，判处被告人刘某长有期徒刑七年六个月。东莞市教育局已对事发的民办学校已给予了年检不合格的处理。法制日报：老师想要评职称，得先和校长花钱买名额，这在安徽省宿州市第十九小学已成为老师之间心照不宣的秘密。而按照“惯例”，职称名额由校长“标价”，遇特殊情况还可以“打折”。中国新闻网：学校领导吃学生保费回扣8年共计115万余元为了垄断学校的学生意外伤害保险业务，保险经纪公司用高额返点拉拢主管学生投保的教委下属单位领导。因将30%的学生意外保险吃回扣，石景山区教委下属的石景山区校办资产管理中心主任王建军及退休的保险业务处处长李雅琴，分别获刑12年。法院查明，2005年至2012年期间，王建军利用担任石景山区校办资产管理中心主任主管该中心保险业务处的职务便利，为北京联合保险经纪有限公司北京分公司在石景山区开展商业保险业务谋取利益，伙同李雅琴收受北京联合保险经纪有限公司北京分公司给予的好处费共计115万余元。石景山区校办资产管理中心收受返点30余万元。一、正确认识依法治校的新形势二、中小学依法治校的基本要求三、采取有力措施完善推进依法治校工作机制一、正确认识依法治校的新形势依法治校的基本内涵一是目标：建设现代学校制度，实现学校治理法治化、现代化。二是主体：学校各利益相关方，包括学校举办者、管理者、教师、学生、社区单位等共同参与学校的治理活动。三是依据：依法治校所依之“法”，不仅包括国家法律法规规章和政策，也包括学校章程。四是指导思想：必须以中国特色社会主义为指导，坚持社会主义办学方向，将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来。五是，依法治校不仅仅是一种办学理念、管理思想，更重要的还是一种治理方式、治理制度、治理秩序。依法治校是随着我们不断深入推进教育体制改革进程中，在总结各地实践经验的基础上提出的一项系统转变学校治理模式的重要工作。理顺政校关系，依法界定政府及教育行政部门与学校的职权，建立科学有效的管理体制和建立健全符合现代教育规律和管理规律的学校内部管理体制机制，一直是困扰教育界的两大难题。改革开放以来，教育体制改革的一条主线就是根据形势的发展和遵循教育规律的要求，不断扩大和落实学校办学自主权，同时不断探索中国特色的现代学校管理制度。推进依法治校、建设现代学校制度就是这一探索的重要结论。1999年《教育部关于加强教育法制建设的意见》明确提出，“积极推进依法治校”。2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》明确提出，推进依法治校工作的6条措施。2010年全国教育工作会议的召开和教育规划纲要的颁布实施，依法治校工作面临着新的形势和新的使命。建设现代学校制度是教育规划纲要提出的6项改革举措之一。推进依法治教是教育规划纲要提出的6大保障措施之一。2012年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》。对依法治校工作进行了全面部署。依法治校的重要进展：1、法制教育取得巨大成效，不断创造法制教育新形式，青少年学生法制意识有了很大提高。2、依法治校示范校创建活动不断深入，出现了一批示范学校。3、法治思想已经融入到校长办学管理中。4、学校制度建设合法性程度不断提高。1、法治学校建设是建设法治中国的重要基础从国家角度看，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须要大力加强法治中国建设。三中全会决定：推进法治中国建设。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。一方面，依法治教、依法治校是落实依法治国基本方略的必然要求和具体实践。另一方面，教育法律法规不断完善，依法治校已经成为学校的法定职责。法治成为推进教育管理方式改革的基本共识。教育部门要通过自身知识优势，为社会树立标杆，提供制度资源，引领国家和社会法治建设进程。宪法教育法律（8部）、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法教育行政法规（16件）：幼儿园管理条例、教学成果奖励条例、残疾人教育条例、中外合作办学条例、校车安全管理规定、教育督导条例教育部部门规章（76件）：学生伤害事故处理办法、国家教育考试违规处理办法、普通高等学校学生管理办法、中小学幼儿园安全管理办法学校教职工代表大会规定地方性教育法规和规章（200多部）。教育法制建设对教育改革与发展的巨大作用一是，从法律上明确了国家教育方针，保证教育方针的执行力。二是，从法律上明确了教育的性质、作用和教育优先发展的战略地位，使教育优先发展成为重要的国家意志，有力地推动教育事业发展。三是，将公民受教育权从宪法理念落实到法定权利，为培养全面发展的合格公民打下了法律基础。四是，通过教育法制建设，形成了中国特色的教育体制、制度和规范，推动了教育的进一步改革与发展。五是，形成一系列教育的基本法律规范，明确了教育基本法律关系和教育各主体的权利义务，完善了教育救济法律制度，为依法治教提供了法律基础。六是，将教育改革的重大成果法定化，为教育的进一步改革发展起到保障和指引作用。2、依法治校是适应法治政府建设和简政放权的必然要求从政府角度看，转变政府职能、简政放权成为主旋律。依法治校是适应法治政府建设和简政放权的必然要求。政府对社会组织的控制力下降、控制方式改变，公信力下降。社会组织自主性加强。要求必须加强社会组织法治建设。比如，中国乡村治理。学校也是一样，政府通过减少行政审批和下放办学自主权等措施，不断落实学校法人地位。与此同时，要求学校不断完善依法自主办学的体制机制，解决一放就乱的问题。3、社会转型要求学校提高法治水平从社会角度看，当前社会正处于转型时期，由计划经济到市场经济（标志：市场在资源配置中起决定性作用）、从传统管理到现代治理（标志：从管理到治理，从法制到法治）。社会民主参与和表达权问题；各种社会矛盾突出（收入差距：基尼系数0.47，民族，宗教，周边环境等）；社会诚信问题；解决矛盾问题的共识度问题。社会心理失衡、社会热点增多、社会矛盾增多，反映到教育领域出现诸多法律新问题。比如公众对学校事务的监督问题、知情权、参与权；新型媒体的快速发展，社会监督渠道增多，力度增强；司法机关强力介入教育纠纷案件处理。4、教育发展面临全新挑战要求加快依法治校进程从教育发展看，教育面临着全新的环境和挑战。教育出现了新的趋势：现代化、信息化、国际化（全球化）、多元化、民主化、知识社会。现代化：2020年基本实现教育现代化。信息化：打破了区域和校域的界限。能不能适应信息化，大胆创新，决定了某个行业和企业的命运。国际化：GDP世界第二；第一贸易大国；教育国际化程度很低，与其国际地位不符。教育发达国家对中国的教育倾销等。多元化：办学形式多样，办学主体多元，办学理念多元。民主化：平等、公正；利益相关人的积极参与；管理透明化等。知识社会：知识更新不断加快；进入终身学习的学习型社会时代；对教育理念和方式方法产生深远影响。这些重要理念、思想对教育将发生深远影响。最终都要落实到学校的办学和管理活动中。要求学校增强和落实一些重要理念：平等、公平、开放、自由、法治等。这些理念要落实到一个重要的理念和依托：法治。今年政府工作报告提出：促进教育事业优先发展、公平发展。5、解决当前教育管理热点难点问题，需要强化依法治校意识和能力从教育服务对象来看，主体分层、需求多元。教育公共服务跟不上教育需求的新发展。学生、教师维权意识日益觉醒。教育行政部门和学校法治管理水平不适应权利社会的新变化。从学校办学管理遇到的新问题看，招生中的公平问题；收费问题；学生评价与管理问题；教师职业规范问题（性侵案件）；管理腐败：套取国家专项资金、商业贿赂等。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》共34条，通篇体现“最高限度保护”、“最低限度容忍”的指导思想，着重从依法严惩性侵害犯罪、加大对未成年被害人的保护力度两个主要方面做了规定办案人员到未成年被害人及其亲属、未成年证人所在学校、单位、居住地调查取证的，应当避免驾驶警车、穿着制服或者采取其他可能暴露被害人身份、影响被害人名誉、隐私的方式。随着教育事业改革与发展的深入和教育法律法规体系的逐步健全完善，教育行政部门与学校之间、举办者与学校、学校与教师、学生之间，已经依法形成了复杂的权利义务关系，通过法律途径维护各方合法权益的要求越来越普遍。近几年来，教育领域的各类案件、纠纷呈上升趋势。中小学主要体现为一些突发的安全事故；高校主要是与高校管理活动有关的诉讼案件，有的引起了广泛的社会影响。教育行政管理、学校管理中出现的许多新情况、新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。平衡学校教育管理权与保护受教育权之间关系，维护受教育权已经成为依法治校新的基石。推进依法治校不需要学校增加额外的投入，却能给学校改革发展带来引领、促进、规范和保障作用。一是有利于促进政府转变教育管理职能，建立新型政校关系。二是有利于明确法人属性和职权，落实和扩大办学自主权。三是有利于完善内部管理体制机制，推进学校治理能力的现代化。四是有利于保障师生合法权益。五是有利于整体提升全校师生员工的法律素质。二、中小学依法治校的基本要求（一）中小学依法治校的总体要求一是必须全面推进。依法治校是学校办学、管理活动的基本要求。各级各类学校都要推进依法治校，而不再是试点、示范工作。二是转变治理模式。要求学校要牢固树立依法办事的理念，建立公正合法、系统完善的制度与程序。更新办学理念、转变管理观念是推进依法治校的思想基础。要求学校真正转变治理模式，从管制到治理，使学校成为真正独立的办学主体。三是明确治理目标。建设现代学校制度。对政府来说，要形成依法行政的体制机制。政府尊重和切实落实学校办学自主权，切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，维护教育公平和教育秩序；同时减少不必要的行政干预，切实做到不缺位、不越位。对学校而言，要形成学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局。四是明确工作着力点。提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制、提高法治思维能力和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力。（二）加强章程建设，完善制度体系，实现规则之治。制度建设是依法治校的前提与基础。依法治校是一种良法之治。要求学校首先要依据法律规定或者其原则与精神，制定规章制度。一是合法性原则。对与上位法或者国家有关规定相抵触，不符合学校章程和改革发展要求，或者相互之间不协调的内部规范性文件和管理