PPP项目绩效考核政策梳理

PPP项目绩效考核政策梳理通过对PPP绩效考核的意义的初步探讨，无论是从顺应国家财政预算制度改革层面，还是从规范项目运作、项目付费依据角度，ppp项目绩效考核都显得尤为重要。而随着越来越多的PPP项目进入执行阶段，PPP项目在绩效考核上暴露出诸多问题，亟需完善绩效考核制度来规范PPP项目绩效管理。本文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，探讨了现有政策中对PPP绩效考核各个阶段的要求，从而针对政策的不足之处，并结合前文绩效考核在实操中存在的问题，对PPP绩效管理提出了合理建议。一、PPP绩效考核的相关政策近年来，国家出台的众多PPP相关政策规章和实施细则中，都会提及到PPP项目绩效考核的问题，如：财金[2016]92号文、发改投资[2016]2231号文、财金[2017]76号文，财办经[2017]92号文等，强调了建立PPP项目绩效考核机制的重要性，需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合PPP项目全过程推进特点，构建PPP项目的绩效评价体系和操作办法。现有主要相关政策如下：表1-1PPP绩效考核相关政策二、PPP绩效考核政策解读这些政策对PPP项目绩效考核都做出了一些要求，提出将绩效考核纳入PPP项目合同作为履约条款，将PPP项目产出说明与绩效要求相关联，并要求财政支出责任与绩效考核结果挂钩，但是更为细化的操作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面，以下将对相关政策进行简要梳理：（一）准备阶段国办发〔2013〕96号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54等提到了项目准备阶段绩效考核的要求，其中《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）要求“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价”,《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）规定，在PPP项目合同审核时，应将“约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容，《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定未建立按效付费机制不得入库。综合来看，相关政策针对准备阶段提出的绩效考核要求为项目启动前，在合同中要应约定项目具体产出标准和绩效考核指标，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，但是考核体系的具体要求并未说明。（二）执行阶段国办发〔2013〕96号、财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号、发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号等都对执行阶段的绩效考核提出要求，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。”《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。”《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54）提出要“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”。通过梳理政策，对项目实施过程中的要求大体可以总结为：1、需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行综合评价，作为项目建设期和运营期的全流程过程绩效监测的主要内容；2、此外，应适时进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施予以纠偏，政府方在此过程中要不断完善相关制度；3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩，绩效评价结果是项目公司取得项目回报的依据。同时，由于发布政策的部门不同、针对的主要方向和重点不同，对于绩效考核的监管内容都比较碎片化，例如中期考核、绩效检测等要求，并未统一的系统化规定。有些政策提到要根据绩效考核进行调价，还有政策要求将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容，这些要求都是碎片化地在各个政策中体现。还存在一些政策存在冲突的情况。例如项目监测的时间上不一致，财金〔2014〕113号要求在执行阶段，“定期”监测项目产出绩效指标，而财金〔2018〕54提出要“实时”监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，项目在实施过程中在哪个时间点监测就成为了一个问题。还存在考核主体不一致的情况。发改投资〔2014〕2724号规定“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价”，财金〔2016〕92号规定，在项目财政预算管理过程中，“PPP项目绩效运行监控由各级财政部门应当会同行业主管部门开展”，“第三方专业机构可以提出评价意见”，发改投资〔2016〕2231号规定“项目实施机构应会同行业主管部门，定期对项目运营服务进行绩效评价，另外自行组织或委托‘第三方专业机构对项目进行中期评估’”，到底谁作为主体进行绩效考核，第三方机构是作为主要参与者还是提供意见，这都是需要进一步明确的。（三）移交阶段发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号对项目移交阶段绩效考核提出了相关要求。发改投资〔2014〕2724号提出“项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善ppp模式制度体系的参考依据。”发改投资〔2016〕2231号要求“项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开”。对移交阶段的政策要求可以概括为项目实施结束后，需要对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，同样，这些政策也只是提出“绩效考核后评价”这样一个要求，但是如何实施政策中并未提及。前文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，总结了现有政策中对PPP绩效考核准备阶段、执行阶段、移交阶段三个阶段的相关要求。但是更为细化的操作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面。本文针对PPP绩效考核政策的不足之处，并结合绩效考核在实操中存在的问题，对PPP绩效管理提出了合理建议。三、当前PPP绩效考核相关政策的问题根据前文对现有PPP绩效考核相关政策的梳理，可以看出当前ppp项目绩效考核政策存在以下问题：（一）缺乏PPP项目绩效评价的顶层设计虽然陆续出台的各项政策中有不少提到了与绩效考核相关的内容，但是目前尚未出台PPP绩效评价顶层设计进行标准化指导，也没有就PPP绩效评价的程序、主体、目标、指标设置、组织实施、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。（二）PPP绩效考核体系缺乏系统性目前每个政策中对绩效考核的要求并未统一，有的要求也过于笼统，评价体系设计碎片化、缺乏完整性。考核主体如何确定，考核时间是实施监测还是定期监测，以及针对项目处于不同阶段，绩效评价的目标和指标都是差异化的，当前政策都过于笼统，没有系统化的考核体系。（三）缺乏明确的PPP绩效评价主体当前关于PPP项目绩效考核评价主体，政策中存在规定不明或有所冲突的问题，到底是由哪个部门作为绩效考核的牵头部门，由谁来具体实施，第三方机构是作为主要参与者还是只负责提供意见。专业的考核方法和明确的职责分工是PPP绩效考核有效实施的前提，而这些政策的空白必然会影响PPP绩效考核的科学性和规范性。四、PPP绩效考核发展实施的建议基于PPP绩效考核政策的现状及问题分析，对PPP项目绩效评价的发展提出如下建议：（一）加快出台PPP项目绩效考核顶层设计加快出台系统化的PPP项目绩效考核管理规范，确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的重要地位，给予标准化指导，明确绩效考核的程序、目标、指标设置的要求等，细化绩效考核管理，从而提高PPP绩效考核的有效性，最后达到通过绩效考核提高项目服务效率和质量的目的。（二）积极引入第三方绩效评估机构，量身定制绩效考核方案在没有对项目绩效考核的可操作性进行必要的分析前，实施机构、财政部门不能盲目地开始绩效考核。由于政府方人员有限、专业能力不足等原因，相应的绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成，为了保证绩效考核的作用，建议引入专业的第三方评价机构，结合绩效考核顶层设计及项目具体情况，形成符合自身特点的《绩效考核实施方案》，使方案更具有实用性和适用性，而不是流于形式，这部分内容也将在后续研究中展现。同时，引入第三方专业机构开展评价工作并确保其独立性，既可以解决财政部门和行业主管部门开展评价的客观性与公信力不足的问题，还有利于增加评价过程的透明度，保证评价结果的公开、公平和公正，充分借助第三方机构的专业力量，提升绩效评价的公信力，确保实现公共利益最大化。（三）借助专业咨询完成协议补充从实操层面来看，绩效考核的完善必然会导致项目新的一轮再谈判及补充协议的签订，特别是对于已开工或已竣工的项目，在《合同法》的框架下增加绩效考核内容，需要社会资本方接受，要达成一致会存在一些难度。建议实施机构或财政部门切勿冒进，可以借助专业咨询机构的力量具体实施，同时也更加凸显了尽快完善顶层制度设计的重要性。