全国山洪灾害防治规划简要报告

全国山洪灾害防治规划简要报告前言我国地貌类型复杂多样，且以山地高原为主。广义的山丘区包括山地、丘陵和比较崎岖的高原，约占全国陆地面积的三分之二。我国主要处于东亚季风区，暴雨频发，地质地貌复杂，以及人类活动的影响，导致山洪灾害发生频繁，是世界上山洪灾害最严重的国家之一。山洪灾害不仅对我国山丘区的基础设施造成毁灭性破坏，而且对人民群众的生命安全构成极大的损害和威胁，已经成为山丘区经济社会可持续发展的重要制约因素之一。二十世纪五十年代以来，山洪灾害每年都造成数以百计的人员伤亡，是我国自然灾害造成人员伤亡的主要灾种之一。据1950～1990年资料分析，全国洪涝灾害死亡人数中，山丘区占67.4%；1997年全国山洪灾害造成的人员死亡占当年洪涝灾害总死亡人数的69%；1998年长江大洪水受灾严重的湖南、湖北、江西和安徽四省死亡人员，大部分死于山洪灾害。新中国成立以来，我国山丘区建成了一大批防治山洪灾害的工程设施，但这些工程大都修建于二十世纪六十、七十年代，建设标准不高，工程配套不完善、老化失修严重，病险工程不断增多。由于缺乏对山洪灾害防治的宣传和系统研究，人们主动防灾避灾意识不强，以致于在河道边、山洪出口一带建住房、搞开发，不断侵占河道，乱弃、乱建、乱挖，河道不断淤塞，泄洪能力严重萎缩，进一步加剧了山洪灾害的发生和损失。散布于山丘区的中小城镇和居民点，多位于平川谷地，防洪工程标准低、质量差，有的甚至处于无设防状态，一旦山洪暴发，防不胜防。总体而言，目前我国防御山洪灾害能力十分薄弱。严重的山洪灾害问题引起了党中央国务院的高度重视。2002年9月，时1任副总理的温家宝同志批示“山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。”，并指示研究提出防治山洪灾害的规划方案。遵照温总理的批示精神，为了保障山丘区人民生命财产安全，实现我国经济社会的全面发展，水利部会同国土资源部、中国气象局、建设部、国家环保总局（以下简称五部局）联合成立了全国山洪灾害防治规划领导小组、领导小组办公室和规划编写组。领导小组办公室设在国家防汛抗旱总指挥部办公室，负责规划的组织、协调等日常工作，并委任水利部长江水利委员会为规划编制的技术牵头单位。全国山洪灾害防治规划的编制分三个阶段。第一阶段由全国规划编写组统一编制全国山洪灾害防治规划任务书及技术大纲。第二阶段有山洪灾害防治任务的各省（自治区、直辖市）根据任务书及技术大纲的要求，在全国规划编写组的指导下，开展山洪灾害现状调查，研究山洪灾害的成因、特点及分布规律，按照点面结合的工作思路，编制完成本地区的山洪灾害防治规划。为了确保规划工作的顺利进行，全国规划编写组针对山洪灾害防治规划的重点、难点问题，组织开展了5个专题、35个子题的专项科学研究，制定了11个技术指导文件，分两期对各省（自治区、直辖市）的规划骨干进行培训。第三阶段全国规划编写组分析、综合、汇总各地山洪灾害防治规划，编制完成全国山洪灾害防治规划。本次规划所述山洪灾害是指由于降雨在山丘区引发的洪水及由山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害。本规划所指的山洪是山丘区小流域由降雨引起的突发性、暴涨暴落的地表径流，泥石流为由降雨引起的山洪诱发的泥石流，滑坡为由降雨引起的山洪诱发的滑坡，坡体的前缘高程低于历史最高洪水位。山丘区小流域的流域面积原则上小于200km2，对于山洪灾害特别严重的流域，面积可适当放宽。本次规划的范围为除上海、江苏、香港、澳门和台湾外的29个省（自治区、直辖市）2中有山洪灾害防治任务的山丘区，以山洪灾害范围广、频次高、损失严重的省（自治区、直辖市）为重点。本规划坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，认真贯彻构建社会主义和谐社会的思想，按照“人与自然和谐共处”、“以防为主，防治结合”的原则，通过对已发生的山洪灾害的调查和对气象水文、地形地质及经济社会条件的分析，研究山洪灾害发生的特点及分布规律；根据山洪灾害的严重程度，划分重点防治区和一般防治区，编制典型区域山洪灾害防治规划，制定全国山洪灾害防治总体规划，提出以非工程措施为主的防治措施。对监测通信及预警系统、防灾预案、搬迁避让、政策法规建设等非工程措施以及山洪沟治理、泥石流沟治理、滑坡治理、山坡水土保持治理、病险水库除险加固等工程措施分别进行规划；开展了环境影响分析、投资估算及实施效果评价工作，提出了近期实施意见和保障措施。本规划以各省（自治区、直辖市）山洪灾害防治规划为基础编制，并参考使用了大量已有研究成果，规划中还充分考虑了与有关部门已编制的或正在编制的地质灾害防治、气象建设、水土保持、病险水库除险加固、生态环境保护、城镇规划等相关规划的协调问题。规划的各项措施将由各部门按职责分工组织实施，因此不会出现重复规划、分散治理造成浪费的情况。2005年3月，全国山洪灾害防治规划领导小组办公室组织专家对规划报告初稿进行了咨询，全国规划编写组根据咨询意见进行了修改完善，形成了送审稿。2005年5月，五部（局）联合组织了技术审查，报告经修改后于2005年7月由五部（局）联合上报国务院。随后征求了国家发展改革委和财政部的意见，2006年1月规划报告通过了中国国际工程咨询公司组织的评估。2006年6月14日，国务院副总理回良玉主持审议了规划报告。根据审议意见，规划编写组对规划报告进行了修改完善。在规划编制过程中，得到了国家相关部局专家的指导和帮助以及各有关省（自治区、直辖市）的大力协助，在此表示衷心的感谢。31基本情况我国是一个多山的国家，山丘区面积约占全国陆地面积的三分之二，远高于世界平均水平。全国2100多个县级行政区中有1500多个在山区。复杂的地形地质条件、暴雨多发的气候特征、密集的人口分布和人类活动的影响，导致山洪灾害发生频繁，造成大量人员伤亡。我国山丘区流域面积在100km2以上的河流有约5万条，约70%的河流因受降雨、地形及人类活动影响，经常发生山洪灾害。我国有山洪灾害防治任务的山丘区（即山洪灾害防治区）面积约为463万km2，约占我国陆地面积的48%。山洪灾害防治区自然特性复杂多样，人类经济社会活动程度不一，因而形成多种类型的山洪灾害，尤以强降雨引发的山洪灾害发生最为频繁，危害也最为严重。1.1自然概况（1）气候我国地域广阔，南北纬度跨距大，东西地形地貌起伏变化大，东南临海，西部深入内陆，呈现出季风气候明显、大陆性气候强烈、高原高山气候显著的典型特征。我国主要处于季风气候区。夏季风的进退、强度及控制时间的长短决定了主要雨带南北移动，我国大部分地区降雨集中于4～9月，向北、向西降雨量总体上呈减少的趋势。夏季风控制我国东部广大地区时间长，导致这一地区降雨多，山洪灾害频繁。西北地区由于深入欧亚大陆腹地，受青藏高原阻挡，来自海洋的水汽难以到达这一地区，降雨稀少，成为干燥的大陆性气候区，山洪灾害主要由高原和高山特有的融雪洪水和短历时局地强降雨引发。（2）暴雨1我国暴雨具有以下主要特征：①季节性明显夏季风的进退同大陆上主要雨带的季节性位移密切相关。正常年份，4月初至6月上旬，主要降雨区出现在南岭以南的珠江流域及沿海地带；6月中旬至7月初，雨带移至长江和淮河流域，出现江淮梅雨；7月中下旬，雨带移至黄河中下游；7月下旬至8月中旬，雨带北移至海、滦河流域、河套地区和东北南部地区，华北、东北广大地区开始进入雨季；8月下旬至9月，东部地区的主要降雨带迅速南撤，雨季自北向南先后结束。盛夏，热带风暴或台风不断登陆，华南出现第二次降水高峰。夏季风由南向北推进过程中，主要雨带北移，呈现明显季节性特征。②暴雨强度大我国是世界主要暴雨区之一，最大点暴雨强度接近世界纪录，不同时段出现的大暴雨值与世界同一时段出现的大暴雨值大体相当。我国北方地区虽然干旱少雨，但短历时降雨极值一般大于南方。最大24小时雨量包括了一次大暴雨雨量的全部或其主要部分。东部地区最大24小时雨量在地区上的变化有三个明显的高值带：从辽东半岛往南直到广西的十万大山下侧滨海地带，包括台湾省和海南省，受台风和热带气旋影响，经常出现强烈大暴雨，24小时600mm以上大暴雨时有发生；第二个暴雨高值带为燕山、太行山、伏牛山东侧迎风坡，最大24小时点雨量一般可达600～800mm，最大可超过1000mm；此外，长江上游四川盆地周边山区也是暴雨比较大的地区，最大24小时点雨量一般可达400～600mm。③分布范围广按照暴雨时空尺度特征，我国的暴雨大致可分为两类：一类是局地性暴雨，一次暴雨过程为几小时或十几小时，覆盖面积几百至几千平方公里，中心强度较大，对局部地区危害严重。另一类为大面积暴雨，暴雨历时长、雨量大，覆盖面积几万到十几万、乃至几十万平方公里。我国暴雨地域分布极广，在人口较为集中的第二阶梯和第三阶梯的广大2地区，均可能发生暴雨，而第二阶梯与第三阶梯接壤的丘陵地带以及沿海地带，是我国大面积特大暴雨集中出现的地区，也是山洪灾害集中发生的地区。④地区差异大我国年降雨量在东南沿海地带最高，逐渐向西北地区递减。从黑龙江省呼玛到西藏东南部的东北～西南走向的斜线，大体与我国年最大24小时点雨量均值等值线图中50mm等值线一致，是东部湿润、半湿润地区和西部干旱、半干旱地区的分界线。东部的湿润地区是暴雨多发区，雨区广、强度大、频次高；西部的干旱、半干旱地区也可能出现局部性、短历时、高强度暴雨，但雨区小，分布分散，频次也较少。（3）地形地质我国地势西高东低，呈三级阶梯分布，地貌类型复杂多样，以山地高原为主。在山洪灾害防治区内，极大及大起伏山地面积占防治区总面积的31.8%，中小起伏山地面积占38.3%，丘陵、各种台地和山前平原占25.6%，黄土梁峁台塬占4.3%。我国大陆位于欧亚大陆东部，处于印度陆块、西伯利亚陆块与太平洋板块所围限的三角地带。新生代以来发生了多次强烈的构造运动，特别是青藏高原的强烈隆升，不仅奠定了我国地貌的总体格局，而且复杂的断裂构造活动对地形和斜坡岩体的破坏作用也很明显。强烈的差异升降运动和地震活动使山体稳定性遭到破坏，加速了松散固体物质的积累过程，加剧了泥石流和滑坡的发生，因此，我国构造活动区和地震带多是泥石流和滑坡的集中分布带。我国山地面积广，地层出露齐全，岩性十分复杂。根据岩性及其组合关系，可划分为极硬、次硬、软硬相间、次软、极软和土体（各类松散堆积物）等六类岩性单元，各岩性单元占防治区总面积的比例依次为19.6%、25.4%、30.6%、2.9%、1.8%、19.7%。（4）水土流失山洪灾害防治区内水土流失面积为169.8万km2，占全国水土流失面积3的46.52%，土壤侵蚀类型以水蚀为主，水蚀面积约为145.27万km2。在水蚀面积中，轻度、中度、强度、极强度和剧烈流失面积分别为61.03、53.41、20.5、7.41和2.92万km2，占水蚀面积的比例依次为42.01%、36.77%、14.08%、5.1%和1.74%。1.2经济社会（1）山洪灾害防治区经济社会概况我国山洪灾害防治区横跨东部、中部和西部三大区域，本次规划涉及29个省（自治区、直辖市）的广大山丘区，共有274个地级行政区、1836个县级行政区，防治区面积约为463万km2。70%以上面积在防治区范围内的有云南、贵州、四川、重庆、广西、湖南、福建、浙江、江西、湖北、陕西、辽宁、山西等13个省（自治区、直辖市）。截止2000年底，防治区内共有人口55783万人，占全国总人口的44.2%；国内生产总值28118亿元，占全国的28.9%；工业总产值25073亿元，占全国的29.3%；农业总产值9501亿元，占全国的38.1%；耕地面积62646万亩，占全国耕地面积的32.1%；粮食产量13629万t，占全国的29.5%。在全国山洪灾害防治区中，受山洪及其诱发的泥石流、滑坡直接威胁的区域（简称山洪灾害威胁区）面积约为48万km2，占整个防治区面积的10.3%，占我国陆地面积的5%。根据调查统计，2000年全国山洪灾害威胁区内共有人口7