第二节公共政策的分类、地位与功能

第二节公共政策的分类、地位与功能一、公共政策的形式分类定义：所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。根据权力配置的不同，可从横向和纵向两个维度将公共政策划分为以下类型：一、横向：立法决策、行政决策和司法决策1、立法决策----人大决策①宪法。一方面集中体现了全国各族人民的意志和利益，另一方面又是党的路线和总政策被赋予法的形态。人大有权制定、修改、解释宪法。宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。②基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。③其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律的其他法律。“其他法律”涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。全国人大常委会还有权解释法律。2、行政决策----行政机关决策所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。①行政法规。现行宪法规定国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规。制定行政法规又称行政立法，在所有的公共政策中占有极重要的地位。行政法规以总理令的形式发布。②行政措施、决定和命令。以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。③部门规章。国务院各部、委在本部门的权限内，发布规章。部门规章具有较强的规范性，外部形式也与法律和行政法规相似，是法律和行政法规的进一步具体化。部门规章大都以部长令的形式发布。3、中国的司法决策决策职能较弱。二纵向上可分为：中央政策国家政策、地方政策、基层政策1、中央政策就是国家政策2、地方政策指省、市、县三级政府的政策3、基层政策指乡政府的政策二、公共政策依内容的分类1、元政策、基本政策、具体政策1元政策在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。功能：即排序价值、选择方向、规定程序类别：1元政策的第一种类型是价值性的元政策----“民主”、“自由”、“公正”2元政策的第二种类型是方向性的元政策----“以经济建设为中心”、“改革开放”3元政策的第三种类型是程序性的元政策----民主集中制2）基本政策基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。特征：1权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。2广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。3稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。4系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。3具体政策凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面：1具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。2具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。3具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。4具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。2、依社会内容的分类一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。可分为以下类别：1政治政策1、国内政治政策：①政府改革；②选举政策；③政治过程等。2、国际政治政策：①战争与和平；②国际贸易与商业发展等。2科学与技术政策1、规划政策：①住房；②交通；③通讯。2、应用科学政策：①能源；②医疗保健；③技术革新。3经济政策1、涉及整体经济政策：①经济运行与经济成长；②金融与货币；③税收、支出与赤字；④通货膨胀与失业。2生产要素及生产流通政策①土地与农业；②商业与消费；③劳动力及其管理。4社会政策1、集团政策：①民族与性别；②贫困与公共援助；③家庭。2、个人发展政策：①教育与学习；②人口流动；③闲暇娱乐。5法律政策1刑事犯罪的惩治；2公民权利保障；3经济商业犯罪的防范；4政府行为失当的纠正。此种分类的意义：公共政策是科学知识的综合运用，科学知识是公共政策的基础。政府必须依靠科学知识制定政策，“知识就是政策”。三、公共政策重要地位1、公共政策是国家公共权力运行的具体表现----公共政策中的社会问题发现、政治议程、决策、政策执行等实际上就是公共权力的运行。2．公共政策是政府实施公共管理的重要途径。市场的缺陷，需要政府的宏观调控；政府调控的方式是制定各种规范，这就是公共政策。公共政策是政府履行其职能、进行公共管理的最主要、也是最重要的方式。3．公共政策是政府维护公众利益的主要手段四、公共政策的主要功能公共政策的基本功能有四个：管制功能、导向功能、调节功能和分配功能。1、管制功能通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：1条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。2条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。李白写的“举头望明月，低头思故乡”,看月亮，必须得抬头看，不然你看见的月只是水中月，而思故乡，必须得低头，看着脚下的土地，土地连结深情，传递的思念感应才会自然。可见，李白对抬头和低头，有看似经典的认识，只是李白的脖颈不听使唤，该低头时却抬头，该抬头时却低头，搞得李白一辈子光碰头，有时被摔的鼻青脸肿的，但这时的李白爱喝酒，喝了酒就疯疯癫癫的，于是，李白就借着痛感籍着癫意把一肚子的酒吐出来，成就了“君不见黄河之水天上来……”的诗句。元萨都剌《北人冢上》诗：“低头下拜襟尽血，行路人情为惨切。”可见，古人从心里是不喜欢低头的，喜欢的是抬头。记得我以前在学校操场里喜欢低头，体育老师说我是一个没有自信的学生，还说我是一个没有阳光心态的人。记得体育老师说过这样的一句话：“瓜子之所以长的粒粒饱满，那是因为向日葵始终抬头向着太阳。”记得我第一次去应聘工作，应聘的工作人员看我低着头，直接就叫我回去了。那我就抬起头吧，进家门的时候，由于我抬起头，我的头一下子就被碰出了血来，搞得我在家里好几天就不想出门的。我走下坡的时候，依然是抬起头，这样显得自己有自信，冷不防，我一连向下栽了好几个跟斗，摔的我头破血流的。我的头招谁惹谁了？干嘛都跟我的头过不去呢？我究竟是该抬头做人还是该低头做人呢？有人说走下坡路就必须低头，言下之意就是人走背时运的时候要低着头，就像罪犯低着头接受审判一样。那当年毛泽东同志遭到王明等人的排挤时干嘛就不低头呢？那当年红军第五次反围剿失败后被迫长征干嘛就不低头举起手来呢？那赵一曼和江姐被敌人抓去明知只有无尽的酷刑干嘛就不低头屈服呢？那当年的灾荒岁月里全中国人民饿的吃粗糠啃树皮干嘛就不低头消沉下去呢？那有人第九次高考依然名落孙山干嘛就不低头认命了呢？有人写文章写了一百篇写了一千零一夜依然是没有读者依然是没有一个读者看好时干嘛就不低头呢？李嘉诚当初做生意是做一次亏一次时干嘛就不低头呢？你、我、他经过了这么多的困苦折磨干嘛还要坚强的活下去呢？我们的人类和整个社会经常就处在风雨飘摇里干嘛还要坚定不移向前进呢？人的一生，几乎有过半的时候是在走下坡路，低着头走下坡路确实是不摔跟斗，但低着头只能看见脚下的一方寸路，却看不见天上的太阳和高空的明月，特别是最容易忽视身边的风景。有人说走上坡路低着头最好，言下之意就是人走好运的时候要低调要谦虚谨慎。确实低着头走上坡路由于身体前倾走起路来更有劲而且更能看清脚下的路，但太阳会照在低头者的脸上吗？天上的神仙们真的就喜欢这些整天低着头的人吗？你看，孙悟空低着头只能做弼马温，但孙悟空抬起头来就成了齐天大圣；你看，刘邦把头低着，低了48年，只能是个混混，但刘邦把头一抬起来，三五年之后就开创了汉朝；你看，朱元璋低着头只能做乞丐，因为抬起头来是讨不到饭的，但朱元璋后来把头索性抬起来，结果就建立了明朝；当年美国有核武器，而中国没有，但毛泽东领导的中国人民就是不低头，中国人民就是要把头抬起来，抬起头的中国人民没有多久也有了属于自己的核武器……关于低头和抬头，各有各的哲学。爱低头的人，看似是低调的人和谦虚谨慎的人，实则是只看着自己眼前的人，窃喜着眼前的平安和太阳慷慨的一点光辉。爱抬头的人，看似昂扬向上心里充满了自信，实则是脸上洋溢着阳光脑后却是布满了阴暗，即是摔了跟斗手里依然抓着一抹明媚。有人说该低头时就低头，该抬头时就抬头，那敢问，什么时候什么情况下才该低头或才该抬头呢？倘若天上真的掉下了冰炮，你抬头被砸着，你低头还是会被砸着，只不过抬头是冰炮砸在了脸上，低头是冰炮砸在了头顶而已。只有做缩头乌龟，冰炮才只能砸在护身的壳壳上。有人信仰低头，这也不错，低头自有低头的妙处。自然，你的人生就是低头人生，所谓中庸哲学，大概就是这个道理。有人信仰抬头，这也很好，抬头自有抬头的灿烂。自然，你的人生就是抬头人生，所谓“生当作人杰，死也为鬼雄”大概是这个意思。有人信仰一会儿低头一会儿抬头，这也是一个妙。一会儿低头一会儿抬头，脖颈得到了锻炼，因之肌肉和心理机能就更加的发达，展现给别人的是一会儿方型的一会儿圆型的，所谓圆滑，大概就是如此。没有谁对谁错，也不存在谁高尚和谁卑微的问题，各有各的哲学，这就是多样的人和人的多样性。其实，不是人世太复杂，而是你只顾着自己的低头或抬头而不懂别人为什么会低头和抬头？人的脑袋瓜不过三斤半，由于低头和抬头的缘故，造成有的人头成了“巨头”,而有的人头却成了“狗头”,还要来一点狗血喷头……唉，看来抬头与低头之间的学问确实太高深了，像我这样的孺子是搞不明白的，只能是舔一舔皮毛而已写作时，只与写作为伴，就能听到内心的声音，飘忽的灵感也能捕捉，笔下就有了属于自己的文字和思想。就我为例，大学期间，常一个人钻在图书馆，早进晚出，看完一本书，常有感悟到笔尖，亦能有几篇散文杂评登报。毕业后，到西双版纳工作，与内心的对话少之又少，每日工作之余，与友聚餐、喝酒、烧烤，不到凌晨绝不不回家，回家即一头醉晕埋进被子，日复一日，丧失了与灵魂独处的时间，自然再无创作灵感。写作的人，几乎都远离正常人生活，也不遵守惯常的生活秩序。安妮宝贝曾说，只有死去的繁华，能让我安静，所以，她常在黑暗中敲打键盘。太温馨的生活，亦会使写作者陷于温柔之乡，懒得思考，更懒得动笔，路遥在写《平凡的世界》时，因为忽略家，忽略妻女，造成与林达的婚姻不睦，这或许不能怨路遥，因为他是个真正的写作者，是写作对孤独的需要，离间了他们的感情。张爱玲，荒原上的孤独者，以23岁的人生阅历对人性作出冷酷、深邃、老道的剖析，生逢苍凉时代的孤独，成就了她文坛奇女的地位。一代文学大师川端康成亦是孤独成就了他，出生不久，父母去世，7岁，祖母去世，10岁，姐姐去世，14岁，祖父去世，孤独是他500多篇小说永远的笔调，最终，他也选择在孤独中毁灭了自己。诺贝尔文学奖获得者莫言说，在我少年时期，吃不饱、穿不暖，牵着一头牛或者羊，在四面看不到人的荒凉土地上孤独地生存。饥饿和孤独是我写作的源泉。所以说，很多人不是写不出来东西，只是缺乏独处的机会，一旦自处，孤独，下笔，无需微言大义，只需直言生活，定会渐渐文思汹涌，像有神魔推动。这种深入骨髓的孤独，能让人打开灵感的黑匣子，在里面不能看到多少美好东西，却能自由的在一片完全属于自己内在精神空间翱翔，在孤独中煎熬自己、消耗自己的过程，亦生脱胎换骨升华自己的过程。孤独的写作，让文学变得更具魅力。所以，从现在开始，告别与日同醉，除去浮华，静下心来，提起笔与自己谈心，与孤独相伴，这是个决绝的行动，但是伟大作品都来自于孤独的写作，出自于决绝的人。