公共政策课件第四章政策执行

第四章政策执行学习难点：“上有政策，下有对策”现象剖析重点掌握：影响公共政策有效执行的因素掌握：公共政策执行过程与手段、公共政策执行模型一般了解：公共政策执行问题的重要性第一节政策执行概述一、政策执行的涵义是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。第一节政策执行概述二、政策执行在政策过程中的地位与作用（一）检验政策正确与否的唯一标准（二）政策过程的中介性环节第二节政策执行过程与手段一、政策执行过程的诸环节（一）政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。第二节政策执行过程与手段（二）政策分解政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途制定执行计划，应遵循下列原则：一是客观性原则。二是适应性原则。三是全面性的原则。第二节政策执行过程与手段（三）物质准备物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支来编制预算。其次，是必要的设备准备，包括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。第二节政策执行过程与手段（四）组织准备组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现程度。首先，确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。其次，选人用人。最后，制定必要的管理法规制度。这些法规制度主要有：(1)目标责任制。(2)检查监督制度。(3)奖励惩罚制度。第二节政策执行过程与手段（五）政策实验政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，为政策的全面实施取得经验。政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。第二节政策执行过程与手段（六）全面实施政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。（七）协调与监控政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。第二节政策执行过程与手段二、政策执行的基本手段政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。第二节政策执行过程与手段（一）行政手段行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点：第一，权威性。第二，强制性。第三，对象的有限性和时效性。第二节政策执行过程与手段（二）法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。稳定性是指法律法规一经颁布，就将在一定时期内生效，不会经常变动。规范性是指它对其效力范围内的所有组织和个人普遍适用。第二节政策执行过程与手段（三）经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。有如下三个特性：第一，间接性。第二，有偿性。第三，关联性。第二节政策执行过程与手段（四）思想诱导手段思想诱导手段是通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论、说服教育、协商对话等。第三节创造性执行政策的问题一、原则性与灵活性相统一的要求在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。第三节创造性执行政策的问题（一）政策执行中的原则性是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。政策是党和国家为了指导社会实践，调整社会关系，实现一的政治路线、方针而制定的行动准则。政策作为一种政治行为，就决定了它有很强的原则性。第三节创造性执行政策的问题（二）政策执行中的灵活性是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。第三节创造性执行政策的问题首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。其次，政策具有层次性。第三，任何政策都需要逐步完善。第三节创造性执行政策的问题在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。第三节创造性执行政策的问题二、政策变通（一）政策变通的涵义政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一，原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。第三节创造性执行政策的问题（二）政策变通的形式有的学者概括了三种变通形式，即1.“求神似，去形似”；2.“不求神似，只求形似”；3.“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对政策的歪曲。第三节创造性执行政策的问题（三）如何做到正确、合理的政策变通1.了解上情2.摸清下情3.上下情有机结合第三节创造性执行政策的问题三、“上有政策、下有对策”现象剖析（一）“上有政策，下有对策”现象的主要表现1.“你有政策，我有对策”——替换性执行。2.“曲解政策，为我所用”——选择性执行。3.“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行。4.搞“土政策”——附加性执行。第三节创造性执行政策的问题（二）“上有政策，下有对策”现象的成因1.中央利益与地方利益间的矛盾2.政策本身的缺陷这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。二是政策多变。三是政出多门，莫衷一是。3.政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使4.政策执行的监控不力第三节创造性执行政策的问题（三）对“上有政策、下有对策”现象的治理1.从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题2.加强政策研究，建立科学合理的政策体系3.摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想4.加强监督，从严治政第四节影响政策有效执行的因素一、政策执行的若干理论模式（一）过程模式史密斯(T.B.Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》(1973)一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。第四节影响政策有效执行的因素史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策，指合理、正确的政策。第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位。第三，目标群体，亦即政策对象，政策的直接影响者。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素反馈紧张处理建制政策图7—1史密斯的政策执行过程模式第四节影响政策有效执行的因素（二）互动理论模式这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主要代表作是《互相调适的政策实施》(1976)。麦克拉夫林认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。政策政策执行者受影响者环境因素相互调适部分调适政策反馈图7—2政策执行相互调适过程第四节影响政策有效执行的因素（三）博弈模式这一模式是以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金·巴得克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：第四节影响政策有效执行的因素(1)政策执行人员，即竞赛者；(2)利害关系；(3)策略与技术；(4)竞赛的资源；(5)竞赛规范(取胜的条件)；(6)公平竞赛的规则(即不得作弊)；(7)竞赛者之间信息沟通的状况；(8)所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。第四节影响政策有效执行的因素（四）循环模式当代美国公共政策学者马丁·雷恩(M.Rein)和弗朗希·F·拉宾挪维茨(F.F.Rabinovitz)于1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：(1)刚领发展阶段；(2)资源分配阶段；(3)监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。第四节影响政策有效执行的因素政策执行循环理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。环境条件1.目标显著性2.程序复杂性3.可利用资源的性质与层次拟定纲领分配资源执行原则1.合法原则2.合理原则3.共识原则监督过程图7—3政策执行循环理论模式第四节影响政策有效执行的因素（五）系统模式这是米德(D.S.VanMeter)和霍恩(C.E.VanHorn)提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：(1)政策标准与目标；(2)政策资源；(3)组织间的沟通与强化行动；(4)执行机构的特性；(5)经济与政治环境；(6)执行人员的意向。标准与目标资源组织间的沟通与强化行动执行机构的特征经济与政策环境执行人员的意向图7—4米德和霍恩的政策执行过程模型政策第四节影响政策有效执行的因素（六）综合模式这是萨巴蒂尔(P.Sabatier)和马泽曼尼安(D.Mazmania)提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：(1)政策问题的可办性，(2)政策本身的规制能力，(3)政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类。问题的可办性1.现行具有有效的理论与技术2.标的团体行为的多样性3.标的团体的人数4.标的团体行为需要调适的幅度政策本身的规则能力1.政策本身含有充足的因果轮2.明确的政策指令3.充分的财政资源4.执行机构间与机构内部的层级整合5.建构执行机关的决定规则6.征募执行的人员7.安排外界人士参与的机会政策本身以外的变项1.经济环境与技术2.媒介对问题注意的持续3.大众的支持4.赞助团体的态度与资源5.监督机关的支持6.执行人员的热忱与领导技术执行过程的各阶段第四节影响政策有效执行的因素综合上述各种见解，结合我国的实际情况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。第四节影响政策有效执行的因素二、影响政策有效执行的诸因素（一）政策问题的特性1.政策问题的类型和性质2.目标团体的行为的种类3.目标团体人数4.目标团体行为调适量第四节影响政策有效执行