灾害风险分析与风险管理

近30年年来，危机管理和灾害管理的工作思路和方法在不断的进步，很多耳熟能详的名词反映了这个变化，如民防、应急救援、灾害响应、人道救援、应急管理、减灾和防灾、风险竹耶等(1SDR，2004)。尤其是在2005年，由联合国主持召开的世界减灾大会在日本兵库县神户市举行。会议就加强21世纪的全球减灾活动、力争在世界范围内减少灾害造成的损失等达成共识，着重强调了要识别、评价和监控灾难风险，加强预警以及要降低潜在的风险因素。过去灾害管理工作的重点是危机管理，强调灾后的救济和恢复，轻视灾前的预防和准备，即重救轻防，很少降低灾害风险。随着灾害在全球造成的损失与危害越来越大，人们的注意力越来越转向降低灾害风险方面，即通过采取各种减灾行动以及改善运行能力的计划来降低灾害事件的风险，对灾害进行风险管理。风险管理是指采用科学、系统、规范的办法，对风险进行识别、处理的过程，以最低的成本实现最大的安全保障或最大可能地减少损失的科学管理方法。对于灾害管理，预防与控制是成本最低、最简便的方法。灾害风险管理正是基于这个道理提出的。风险管理强调的是在灾害发生前着手进行准备、预测、减轻和早期警报工作，对可能出现的灾害进行预先处理，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长的状态，尽量减少灾害出现的概率。而对于无法避免的灾害，能预先提出控制措施，当灾害出现的时候，有充分的准备来处理灾害，以减轻损失。在国际上，已由联合国、美国、瑞士、日本、德国、澳大利亚等多个政府和非政府组织提出了风格各异的风险管理理论。我国也十分重视自然灾害风险评估和管理研究，开展了许多有益的探索工作，同时国内外交流也在不断加强。2006年年底，由我国政府和联合国开发计划署合作开展的灾害风险管理项目正式启动，该项目包括开展灾害风险管理的协调、评估与政策制定，项目将依托国家减灾委员会，加强有关灾害管理部门间的协调与合作，促进减灾政策方针纳入经济社会发展的总体框架；加强国家的灾害风险管理能力建设，充分发挥灾害信息营理在防灾、备灾和救灾工作中的重要作用，提高国家计划实施能力与信息管理能力；加强地方综合减灾能力。第一节灾害风险概念辨识一、风险的概念风险是自然灾害研究中最基本的概念之一，也是定义最多的一个概念，不同的国际组织、学者对于风险都有各自的观点，但是总的来说，根据各种定义的内涵，学术界关于风险的概念分为以下几个大类：定义1：风险＝预期的人员伤亡，损害或者损失该定义中，风险被认为是可能由致灾因子导致的预期损失(死亡、伤害、财产等)价值。灾害风险可以被视作一个关于致灾因子、暴露度以及脆弱性的函数，即灾害风险＝f(致灾因子，暴露度，脆弱性)。定义2：风险＝损坏或损失的概率／可能/机会这类定义将风险看作是有害后果的发生可能性，或者预期损失(死亡、受伤、财产、生计、经济活动中断或环境破坏)是自然或人为灾害与脆弱性交互作用的产物。风险可以定义为给定的一系列特定级别灾害造成特定损失的可能性，或更正式地说概率。处于包括人口构成、社区、建筑环境、自然环境、经济活动和服务等风险组成中的要素，在给定的区域中受到灾害的威胁。用公式表达为风险＝致灾因子×脆弱性。有些学科还引入暴露度的概念来表达物理方面的脆弱性。除了表达物理伤害的可能性，重要的是认识到风险是在社会系统中固有的，需要考虑风险发生的社会背景，以及人们并不一定对风险及其影响有相同的看法。定义3：风险＝后果和可能性的综合量算值，或表达，或者是其乘积这里指的是一个指定灾种发生的频度或可能性和出现的结果的严重程度的集合体。更确切地说是，风险被定义成有害结果的可能性或者预期损失(比如生命、人们受到伤害、财产损失、谋生方式改变、经济活动受扰乱或环境被破坏等)，从自然灾难和人为灾难之间的相互作用中得出结果。定义4：风险＝事件或者致灾因子或者威胁在这条定义中，风险和致灾因子被视为同义。“风险被认为是由已知或者未知的事件概率分布。这些事件的性质是由他们自身的数量(包括规格和范围)，频率和持久，以及历史所形成的”。定义5：风险＝不确定性定义6：风险＝其他(比如：知识，条件，暴露)该定义认为风险有三个组成要素——损失量、损失机会以及损失曝露。在上述6种定义中，定义1将风险定义为可能的损失；定义2将风险定义为损失的概率；定义3将风险定义为一种抽象的损失和概率的集合；定义4将风险定义为事件和威胁；定义5将风险定义为不确定性；定义6将风险定义为其他，如知识、条件、暴露等。这些定义都指出了事件发生的不利因素，如损失、损失的概率、不确定性等，有的还指出了风险发生的实质，如暴露的损失。这些定义各有特色，根据不同的学科和专业，被不同的国际机构所采用。人们对于某件事情存在风险的理解主要包括三个方面，在给定时间内有可能发生什么样的事情、发生的可能性有多大、会产生什么样的后果。例如，根据历史经验、统计方法分析或根据获得的知识和直觉，某地近期(给定时期内)有发生地震的风险，包括三个方面的理解：地震的强度、不同强度下发生的概率以及不同强度下发生地震后给当地生命财产造成的损失。所以，风险是指由潜在的致灾因子或极端事件造成的负面影响或损失，它可以由两个基本要素来定义：负面后果极其发生的可能性。对某类灾害风险的描述，必须从时间场景、发生概率或可能性以及造成的负面后果三个方面进行描述，即：Risk=∣Si,Pi,Ci∣i∈N式中Si为风险场景，Pi为场景发生的概率；Ci为损失或导致的负面后果；N为事件场景集。对于风险的理解1、灾害灾害指的是有时一个社区或社会功能被严重打乱，涉及广泛的人员、物资、经济或环境的损失和影响，且超出受到影响的社区或社会自身的应对能力。灾害通常被表述为下列情况的结合：暴露于某种致灾因子，现存的脆弱状况，以及减轻或应对潜在负面后果的能力或措施不足。灾害影响可以包括生命的丧失、伤病，以及其他对人的身体、精神和社会福利的负面影响，还包括财物的损坏、资产的损毁、服务功能的丧失、社会和经济被搞乱及环境的退化二、灾害(Disaster)与致灾因子(Hazard)2、致灾因子与灾害联系最紧密的词是致灾因子，它是一种危险的现象、物质、人的活动或局面，它们可能造成人员伤亡，或对健康产生影响、造成财产损失、生计和服务设施丧失、社会和经济被搞乱，或环境损坏。致灾因子起源于不同的地质、气象、水文、海洋、生物和技术，以及它们的共同作用。在专业领域内，依据致灾因子在不同地区可能的发生频率和不同强度来量化地描述它们，如同根据历史数据或由科学分析来确定它们一样。致灾因子可分为：自然致灾因子、社会自然致灾因子和技术致灾因子。自然致灾因子又可分为生物致灾因子、地质致灾因子、水文气象致灾因子。了解灾害与致灾因子的区别是非常重要的。灾害的发生是由于致灾因子作用于人类社会(经常被定义为超过人类社会承受能力的事件)。换句话说，灾害的影响取决于人类社会对于致灾因子的脆弱性。三、灾害风险灾害风险是指潜在的生命、健康状况、生计、资产和服务系统的灾害损失，它们可能会在未来某个时间段里、在某个特定的社区或社会发生。灾害风险定义反映了灾害是风险因素不断出现的结果。灾害风险是由不同种类的潜在损失构成的，通常很难被量化。无论如何，运用人类对现存致灾因子、人口结构和社会经济发展的知识，至少可以在一个宽泛的定义下评估和图示灾害风险。自然灾害风险的形成包括致灾因子、暴露和脆弱性三个要素。自然灾害如地震、台风等，由于其影响范围广、强度大，人类难以对其施加影响或控制，但人们可以在灾害风险分析的基础上，采取有效措施，通过风险管理来降低暴露程度和脆弱性，从而达到减灾的目的。自然灾害风险三要素四、灾害风险管理与应急管理1、应急管理应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。危机或突发事件是一种危险情况，需要立即采取行动。有效的紧急行动可以避免一个事件上升为一场灾难。应急管理要有计划和机构安排，以利于取得和指导政府、非政府、志愿和私营机构的努力，使其以综合和协调方式应对突发事件的整个局面。“灾害管理”、“危机管理’’有时也会替代应急管理的使用。有些机构和政府在表述时将灾害风险管理作为灾害管理的一部分，认为灾害管理包括了灾前预防(风险管理)、灾时救援和灾后重建。2、灾害风险管理灾害风险管理是指一个系统过程，即通过动用行政命令、机构组织、工作技能和能力来实施战略、政策等，以减轻由致灾因子带来的不利影响和可能发生的灾害。这个定义是更为普及的“风险管理”定义的延伸，针对与灾害风险相关的问题。灾害风险管理的目的是通过防灾、减灾和备灾活动和措施，来避免、减轻或者转移致灾因子带来的不利影响灾难的发生过程3、灾害风险管理与应急管理的差异风险管理是应急管理的强大动力和基础，它是一种更主动、更积极、更前沿的管理手段，是一项具有基础性、超前性、综合性的基础工作。除了在管理的方法、依据和决策等方面灾害危机管理和灾害风险管理存在着本质差异外，在管理过程上也存在明显的差异。灾害危机管理集中于灾害临近或已发生时的管理，而灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程，倡导灾前的准备，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。风险管理要求重视并做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作，通过提高政府的突发公共事件预警和防范能力，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合，从而在更基础的层面，更全面积极主动地推进应急管理工作。风险管理与应急管理在管理的对象、目标、手段、结果等方面都不尽相同。风险管理主要以尚未爆发成为突发公共事件的“风险”为对象，旨在避免或减少风险发展演变为突发公共事件的机会，它包括灾害前、灾难中和灾后的各个阶段，侧重预防为主、标本兼治，从根源上避免或减少灾害的发生，因而是一种真正积极主动的全过程管理。五、暴露暴露是指指人员、财物、系统或其他东西处在危险地区，因此可能受到损害。可以用来衡量暴露程度的有：某个地区有多少人或多少类资产，并结合暴露在某种致灾因子下物体的脆弱性，来估算所关注地区与该致灾因子相关的风险数值。六、风险评估风险评估指一种确认风险性质和范围的方法，即通过分析潜在致灾因子和评价现存脆弱条件，以及它们结合时可能对暴露的人员、财产、服务设施、生计，以及它们依存的环境造成的损害。风险评估与其相连的风险制图涵盖：对致灾因子的特点进行研究，包括它们的位置、强度、发生频率和概率；分析暴露程度和脆弱性，包括现实社会、健康、经济和环境的各个方面；评价应对潜在危害场景时能力的效果，不论能力是常用的，还是备用的。这些活动有时被称为风险分析过程。第二节风险管理概述一、风险管理的背景人类对风险事件的认识最初来自对相关不利事件的观察。例如，认识某类结构的建筑物是否抗震，来自对该类结构震后的观察；认识某地水灾风险，来自该地水灾记录。这种依观察外表法进行的风险评价，方法论上相对比较简单，类似于我们评价某产品的质量好或不好。随着人们对风险系统有所认识，人们提出了从不确定的风险源，到不确定的灾难程度的推导法，这就是风险分析。风险分析类似于我们分析某产品的质量为什么好或为什么不好，只不过风险分析与不确定性联系较多。评价偏重于结果，分析偏重于原因、过程。评价可以通过观察外表或对有关参数进行测试来完成，也可通过分析有关原因、过程，推导出结果。因此，在现代风险理论中，风险评价与风险分析一般不作严格区分。为赢得战争进行的谋划、为防止家中财物丢失而加固门窗、重要工业设施不建在洪水多发区等，这些均是人类风险管理的本能。风险管理，是为规避风险而进行的管理行为。为了使风险管理卓有成效，相应的管理措施一定要有针对性。于是，对管理对象涉及的风险进行分析和评价成为必然。因此，在现代风险理论中，风险管理常常包括风险评价任务。进入21世纪以来，接连发生的印度洋海啸、美国卡特里那飓风、孟加拉强热带风暴、汶川地震、缅甸风暴等一系列自然巨灾及其给人类生命和财产造成的巨大损失，使人们明显意识到：在现代科技和经济快速发展的当今社会，一方面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预料；另一方面传统的、单一学科