公务员知识与技能(公共基础知识)教案电子版共68页

1公务员知识与技能（公共基础知识）教案电子版共68页本课程，重点阐述国家公务员所必备的基本知识，如宪法的产生及其与政府体制的关系，公共行政、公共政策的基本概念和原理，中外公务员制度的形成与发展，中国和西方行政伦理观念的比较分析，行政法的基本原则与理论，组织行为学和公共经济学的基本范畴和基本理论等，本课程充分考虑了公务员读者对象的基本特点，针对性、实用性强，信息量大，浓缩公务员基本公共知识的精华。重点是“国家政治和公务员制度”、“公共管理”、“公共政策”、“依法行政”、“公共行政伦理”。使用教材：《公共管理（MPA）简明读本》，竺乾威主编，复旦大学出版社2005年版目录：第一篇宪法与政府第一章现代政府的宪法构造一、现代宪法的产生和发展（一）宪法产生的一般条件（二）现代宪法的产生和发展（三）现代宪法的发展趋势二、现代政府的体制形式（一）代议民主制度的内涵（二）代议民主制度的历史论证三、现代政府的权力配置方式与权力行使方式（一）人民主权原则（二）权力制约原则（三）法治原则第二章现代立宪政府的理论基础一、现代西方立宪政府的理论基础（一）理性王义（二）智性天义（三）制度王义（四）个人主义二、当代中国立宪政府的理论基础（一）人民民主（二）民本主义（三）社会平等（四）集体主义第三章现代立宪政府的制度构架及制度转型一、代议制度（一）代议机关的产生、性质和地位（二）代议机关的组成和职权二、行政制度（一）行政机关的组织形式（二）行政机关的职权2（三）公务员制度三、司法制度（一）法律适用上（二）法院组织上（三）实体法与程序法的侧重上（四）诉讼程序上（五）违宪审查制度上四、现代立宪政府的制度转型（一）制度转型的推动力量（二）制度转型的现实演变途径第四章中国宪法与中国政府一、中国宪法的发展（一）我国宪法的产生历程（二）现行宪法的修改与完善二、当代中国立宪政府的制度框架（一）立法制度（二）行政制度（三）司法制度第二篇公共行政第三篇公共政策第四篇国家公务员制度第五篇行政伦理学第六篇行政法学第七篇组织行为学第八篇公共经济学3公共管理（MPA）简明读本（第一篇宪法与政府）第一章现代政府的宪法构造一、现代宪法的产生和发展（一）宪法产生的一般条件宪法从其本质上讲仅是配置国家公共权力的一种手段，而其根本目的是为借助这种手段达到限制国家权力，并最终为作为国家组成分子的每一个单个个人提供平等的保护，进而促进作为整体的人类的文明与进步。经济因素近代商品经济的发达是宪法产生的经济根源。商品经济的内在规律要求等价交换和自由竞争，这就是说：（1）不仅商品是等价的，作为商品所有者的社会地位也要平等，一切等级、特权以及维护这种等级、特权的社会制度都不能与之相容；（2）自由竞争要求形成全国统一的大市场，使商品能在全国范围内自由流通，这就要求打破当时王权对市场重要商品享有垄断权力的局面，同时废除严格的封建行会制度和保守的地域壁垒。政治因素资本主义商品经济的发达，还孕育了自己的利益代表——资产阶级。资产阶级在封建制后期，掌握了社会的主要经济资源，代表了先进生产力，是鼓励社会变革的促动力量。走上了一条寻求以法律并辅之以暴力的手段争夺国家控制权的立宪道路。思想文化因素启蒙思想家则追随前人的足迹，高举理性的大旗，用自然法理论为武器，用科学批判神学，用人权反对专制，使自由、平等、博爱等思想观念得以传播和普及，为宪法的产生创造了思想条件。（二）现代宪法的产生和发展资本主义类型宪法的产生和发展英国英国是最早确立立宪制度的国家，英国采取的是不成文宪法形式。1215年《自由大宪章》的签订标志着英国法律发展和政治发展的转折，它被看作是英国宪法最早的组成部分。随着资产阶级革命的爆发，现代意义上的宪法在政治解放的过程中逐步产生了。到18世纪前期，英国最终完成了现代宪法基本格式，并产生了现代宪政制度。20世纪以来，英国宪法在建构现代宪政制度的同时日益向公民权利和社会立法方向发展，1911年的《议会法》确立了下院对财政法案的专断权。法国法国是受资本主义现代宪政思想洗礼比较彻底的国家，但由于其力求资产阶级对封建势力的绝对胜利，以及其国内缺少作为革命润滑剂的中间势力，所以它的立宪路径显得异常惨烈与悲壮。以1789年8月26日法国《人权宣言》的通过为标志，法国开始了其漫长的资产阶级立宪之路。从1791年第一部成文宪法的颁布开始的200余年里，法国历史上一共存在了15部宪法，并先后经历了3次君主立宪制、2次帝制和5次共和制。直到1825年宪法诞生，法国才得以获得一部稳定的宪法，这部宪法一直存活到1940年法国被德国占领、维希政府成立。法国现行宪法是1958年第五共和国宪法，又称“戴高乐宪法”，该部宪法至今共经历了10次修正。4美国美国是世界上第一个颁布成文宪法的国家，美国宪法是现代立宪史上最为悠久的一部宪法。美国宪法的历史轨迹相对简单，大致经历了一个由发表《独立宣言》宣告美国独立，到大陆会议制定《邦联条例》，再到制宪会议制定美国联邦宪法的历史过程。但这种简单同时也透着它的成熟与稳定。1787年通过的美国宪法是一部以现代立宪政治思想为内涵的典型资本主义宪法，确立了权力与制衡基础上的联邦共和制。它将国家权力划分为立法、行政和司法，分别由国会、总统和法院行使，三权互相分立，又保持一定的制衡关系。社会主义类型宪法的产生和发展与资产阶级宪法一样，社会主义类型宪法也是一定社会政治、经济发展的结果，它是无产阶级革命的产物，其思想基础是马克思主义的宪政理论。1917年俄国十月革命的胜利，社会主义类型的宪法也在世界上出现了。1918年7月10日第五届全俄苏维埃代表大会通过了世界第一部社会主义性质的宪法-----《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法根本法》。社会主义类型的宪法具有以下共同特征：（1）在国家制度方面，社会主义类型宪法都明确规定，国家的本质是工人阶级领导的、工农联盟为基础的国家。（2）在社会经济制度方面，社会主义类型宪法都明确规定维护和发展生产资料的社会主义所有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。（3）在公民的基本权利和义务方面，社会主义类型宪法都规定了公民享有广泛的民主权利，包括政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各方面。（三）现代宪法的发展趋势宪法在现代国内和国际关系的作用下表现出以下几个方面的发展趋势。1、行政权力逐渐加强，议会权力日渐式微，这是由于政治、经济的迅速发展，社会的频繁变动，国内和国际事务越来越复杂，日益要求发挥行政权力及时果断处理的优势。2、公民基本权利的保护日益受到重视，并且公民享有基本权利的内容越来越丰富。在扩大公民权利时，现代宪法还对权利的实现规定了专门的保障措施。3、专门的宪法监督机关成为一种潮流。各国纷纷建立了专门的宪法监督机关，如宪法法院和宪法委员会等。4、宪法的国际化趋势日益加强，宪法国际化趋势的一个深层次背景是全球化的发展。二、现代政府的体制形式（一）代议民主制度的内涵代议民主制度本身是代议制和民主制两者结合与互动的产物，代议是指一国的不同利益群体通过选举选出一些能够代表自己利益的人，这些人集中在一起就关乎群体利益的国家政治生活领域中的一些事务进行协商、讨论，并在必要的时候作出决定及采取一致行动的活动。它是建立在民主基础上的代议，同时又通过代议表达民主的要求。现代代议民主制度最早出现于17世纪末的英国，经过近三百多年的历史延绵和制度实践，基本上确立了以下几方面内涵：第一，主权来自人民的体现。在现代国家，社会与国家是分离的，社会代表人民的自治，而国家作为主权的象征，其权力来源只能是社会，代议民主制度就提供了这样一个制度性的桥梁，使人民得以和主权相联系，并控制主权，这样安排的结果是一方面使由人民产生的政府的力量得以源源不竭，另一方面使脱离人民利益的政府迅速走向死亡。第二，政府由民主选举产生。无论选举是直接的还是间接的，一切权力机关都必须经由这条路上走过，只有这样，才能从根本上杜绝封建世袭制和家长制的隐患，现代国家的选举都必5须建立在民主的基础之上。第三，任期上的限制。民主国家与专制国家的一个重要区别就是民主国家努力寻求制度化的权力交接，而专制国家则力图实现一个人或一个集团的永久统治。代议民主制度下的国家，总会在宪法或宪法性文件中作出有关权力机关任期的规定，它不允许任何人有对一项权力独占的可能甚或是期待。第四，法律的制度化规范。在各国宪法中，一般对于代议机关的名称、地位、组成、产生、任期、权限以及行使权限的方式都有明确的规定，这既是代议民主制度的当然组成部分，也是使代议民主制度得以真正实现的内容构造，这种制度化的好处是，一方面避免了政府的肆意，使人民得以监督政府良好的运作，另一方面，保证了政府的和平交接。（二）代议民主制度的历史论证代议制的论证主要是解决这样一个问题：“在共和国变得领土过大和人口过多而不适用于简单的民主形式之后，什么是管理这个共和国或现代国家的公共事务的最好的政府体制，从而完整而又真实地体现现代国家的合法性基础及其要求？”比较早的对代议制度进行理论分析的是北美独立运动时期的思想家托马斯•潘恩。潘恩政治思想的基本出发点是：天赋人权、社会契约论、社会与国家的分离。继潘恩之后对代议制度进行更全面、更深入分析的是英国资产阶级哲学家、政治思想家约翰•斯图亚特•密尔。密尔认为能够增进统治者品质，有效组织人民来管好社会事务，促进社会利益的政府形式只能是代议制政府。同时，密尔在推崇代议制政府是最理想的政府时，也看到它容易产生的弊端和危险，他认为主要有两种情况：一是代议团体以及控制该团体的民意在智力上偏低的危险，二是当同一阶级的人构成团体内的多数时有实现阶级主张的危险。从现代政府的体制构造来说，无论是英国建立在内阁制基础上的君主立宪制，还是美国建立在三权分立基础上的联邦总统制，都是忠实的执行代议民主制的结果。同时，应当指出，代议制度作为人类文明的优秀成果，并不独为西方资本主义国家所采用，同样也为社会主义国家建设自己的政治文明所借鉴。从社会主义国家的制度实践来看，无论是列宁亲手缔造的社会主义国家的最高国家政权苏维埃，还是我国的人民代表大会制度，都是代议制度的发展，只不过由于各国历史条件、阶级力量对比关系的不同而表现为不同的形式而已。三、现代政府的权力配置方式与权力行使方式现代政府是由孕育于平民阶层的资产阶级所创立的，它表现为现代国家是全体人民的国家，政府本身没有权力，它的权力只能是人民赋予的。而人民在通过法律，尤其是宪法的形式，赋予政府权力的同时，为了防止权力反过来侵蚀人民权利及为了对抗政府的野心，便意图通过一定的权力配置方式实现权力对权力的制约，即政府只能在法的约束范围内运作。（一）人民主权原则现代国家一经确立，人民主权的观念就被确立为现代国家合法性的依据，其最主要的表现形式就是宪法的产生。世界上第一部成文宪法---美国宪法在其序言中写到：“我们美国人民，为了建立一个更完美的联邦……特为美利坚合众国规定和制定这部宪法。”“人民主权原则通过宪法成为现代政府的圣经，确立了政府发展的方向，从而改变了传统政治下国家合理性以全能政治为基础的状况。”各国宪法对人民主权原则的实践，除以上所介绍的美国宪法以外，我国宪法也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。法国宪法规定：“国家主权属于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。”日本宪法规定：“兹宣布主权属于国民。”朝鲜宪法规定：“朝鲜民主主义人民共和国的权力属于工人、农民、士兵和劳动知识分子。”从以上的各6国宪法规定我们可以看出，人民主权原则已成为各国宪法的首要原则，是各国政权合法性的根本制度，也以最基础的文本语言的形式构造着人类文明史发展的制度过程（二）权力制约原则“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，必须对权力进行制约。各国为了保障人民权利，在宪法中都规定了对权力进行制约的机制。在英国，由议会掌立法，内阁掌行政，法院掌司法，而内阁由下议院多数党组成，并以有无下院支持为进退，同时内阁可以解散议会为武器抗衡议会，从而实现制约与平衡。法国第一部宪法将立法权交给国民议会，行政权交给国王，司法权交给法官。美