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深化行政体制改革转变政府职能甘肃行政学院公共管理教研部李冰心专题基本内容引言一、行政体制改革的简要回顾二、十八届三中全会的基本精神三、深化行政体制改革的内容和方向四、政府职能转变的着眼点和着力点引言党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济增长方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。改革开放三十五年来，中国现在的改革逻辑正在发生改变。如果说过去三十年，我们以经济体制改革为主干，带动其他的改革。其他很多改革说到底是为经济体制改革服务的。但是现在格局已经变了，再靠经济体制改革来带动其他改革，已经带不动了。行政改革、政府改革，已经历史性地推到了前台。政府改革，已经成为联系经济改革、联系政治改革的结合部、中间点。我们现在推动的很多重要经济改革都和政府有关。比如说金融体制改革，比如说财税体制改革，比如说社会保障改革，比如说收入分配制度改革，包括土地制度改革，这些改革没有一样和政府没有关系。三中全会以后以政府为主的行政改革历史性的上升到很重要的位置，如果下一步改革没有政府改革的推进，其它改革难以为继。一、行政体制改革的历史回顾：35年前，发端于中国共产党十一届三中全会的改革开放，改变了中国，影响了世界。在这三十五年的历史进程中，中国的行政体制改革也随之而为。可以说中国的行政体制改革是伴随着整个改革开放的进程而展开的。从1978年到现在，我们已经搞过6次大的行政体制改革，第一次是1982年，第二次1988年，第三次1993年，第四次1998年，第五次2003年，第六2008年，第七次，2013年。1、1982年的改革，主要是解决机构臃肿，人浮于事，效率低下的问题；2、1988年的改革，第一次提出政府职能转变的问题；3、1993年的改革，改革重点是按照社会主义市场化经济的要求实行政企分开，转变政府职能。4、1998年的改革，重点是转变政府职能，提出要把综合经济部门改组为宏观调控部门，要求彻底改变传统的计划投资方式，形成市场投资方式，由企业自主决策、自担风险。5、2003年改革，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职责、完善与市场经济相适应的政府管理体制。6、2008年的改革，这次国务院改革的主要任务是：围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点的加强与整合社会管理和公共服务部门。7、2013年的改革，以大部门制改革为突破，优化了政府结构，可以看作是政府职能转变的整体性推进。经过前六次大的改革，中国政府基本由计划经济的政府转向了市场经济的政府，这是最大的变化，历史性的变化。如果说没有这个历史性的转变，我们不能理解中国过去经济高增长34年，平均增长9.9%，大体维护了国家的基本稳定，在这个过程中，政府功不可没。六次改革取得的成效与存在的问题成效：政府职能有了重大转变；政府机构得到了进展；政府管理方式不断创新；问题：1、政府职能转变上，不到位，越位、错位和缺位的依然存在。2、组织结构上，存在着机构设置不合理，行政层次偏多，职责交叉重复，中央与地方事权缺乏明确的界定等等问题。3、管理方式上，存在着决策的民主化程度不高、透明度不够、随意性较大，责任机制不健全等问题。4、政府管理和服务效果上群众的满意度有待提高。8/28/202010二、十八届三中全会的基本精神意义：转型中国向何处去（新挑战、新期待、新博弈、新决心、新智慧）主题：全面综合深化改革（以简政放权为核心的市场化、社会化、法治化改革）内容：前所未有的改革设计（新改革：新共识、新设计、新推动、新风险）一、转型中国的重大决策：十八届三中全会改革部署8/28/2020111、十八届三中全会解读（一）：基本情况总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；三个导向:社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点重点：深化经济体制改革，处理政府与市场的关系；内容：十八大报告的缩小版，体现全面深化改革，“五位一体”及党建改革、军队改革；时间：争取到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。推动：成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实8/28/2020122、十八届三中全会解读（二）：新提法第一次提“国家治理体系”，建设现代国家制度；对市场作用重新定位：由“基础性”到“决定性”；第一次提“社会治理”，取代原来的社会管理；成立全面深化改革领导小组，统筹改革的顶层设计与协同推进；设立国家安全委员会，提高国防协调的层级；调整军队体制编制与政策制度，改组非战斗结构，以军民融合改革军工产；首次提出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，破除城乡二元结构及其体制与政策障碍，涉及公共服务、户籍、土地改革；建设现代财政制度，实现事权与财权的一致，并强化透明预算；深化土地制度改革，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，加快推进土地流转，推动同地同权同价，建立城乡统一的建设用地市场；强调宪法与法律权威，特别是深化司法制度改革，依法独立公正行使审判权检察权；废除劳教制度；改革信访制度；改革反腐体制机制，人民监督与透明监督、健全改进作风常态化制度；更严格的生态保护制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线。8/28/2020133、十八届三中全会内容解读（三）：评价非常关键的大会：转型中国的抉择与仅有的改革窗口期高举改革旗帜：“59次”讲改革——最多使用“改革”的三中全会改革的内容非常多；7大领域、15个方面、60项任务、300多个改革项目为改革强调三个解放：解放思想；解放和发展社会生产力；解放和增强社会活力；为改革强调坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进；过于强调改革的系统性、整体性、协同性，但重点可能不够突出，关键领域的改革难以突破（重申国有经济的定位不变；国企与土地制度；户籍改革与统一的社会保障改革同社会期望差距大）每一具体改革的设计及改革的执行能否落实，更是任重道远，也更是未知数（具体设计还基本上是主管或牵头部门为主；还涉及大量的法律修改问题）宁要不完美的改革，不要不改革的危机（改革的利益化问题，有不同看法也很自然）8/28/2020144、贯彻十八届三中全会精神必须先深化行政体制改革（以政府与市场、政府社会、政府上下级的关系，尤其是建设现代市场体系，核心在简政放权；实现政府角色与功能的回归；政府权责结构、运行方式、管理方式的调整）经济发展的坎：必须重新定位政府角色实现政府主导型转向市场主导型经济发展社会矛盾的坎：必须重新定位政府功能解决社会不公、公共服务缺失与社会发展失衡三大问题民主发展的坎：必须重新定位政府性质解决权贵与部门利益固化、让社会流动、让弱者看到希望社会整体性危机：治理失序与社会迷茫必须重建社会价值，构建理性文明的民族精神家园体制性质的重新定位：由统治到治理（必须改变权力与资源高度集中的状况）体制功能的重新定位：由大包大揽到简政放权；管理重心由管制到服务体制的权责结构：层级结构优化、部门关系优化体制的运行机制：依法行政、权力制约、阳光公开、治理方式转变8/28/202015二、深化行政体制改革的方向与内容方向：建设服务政府核心：转变政府职能难点：调整权责结构载体：推动机构改革8/28/202016（一）行政体制改革的方向：建设服务型政府（职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意）相对于官僚主义、低效率的政府而言:机制调整(工作流程的维度:高效能的政府)相对于生产建设型政府而言:职能结构的调整(职能转变的维度：公共服务型政府)相对于管治型、控制型政府而言:公共治理转型(政民关系的维度：民主法治有限的政府)8/28/202017有限政府民享政府民治政府廉价政府1、服务型政府的特征：治理、善治、服务法治政府民有政府公平政府8/28/202018理念价值的转型以整体性治理为框架推动组织结构的重组与业务流程的再造治理系统与平台建设公共政策导向的调整统治观、管制观过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型铁路警察型经济优先效率优先大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理协同化：跨界合作一体化：无缝衔接公益优先公平优先信息化、整合化治理观、服务观2、建设服务型政府思路：系统性的政府改革与治理转型政经、公私不分的全能型职能职能体系的转变理顺政府、市场、社会关系建立有限有效政府物理化、分散化（二）行政体制改革的核心：切实转变政府职能三大角色为发展提供好环境促进社会公平正义提供优质公共服务五大职能宏观调节公共服务市场监管社会管理生态保护•一个转型：企业政府转向公共政府•简政放权•减少管制与资源的控制•恢复市场与社会的活力•十个方面政府职能转变•十八届三中全会的改革8/28/2020201、政府职能转变根本思路：市场化、社会化、公共化定位：政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变两个新凡是：凡公民能自决的，政府都要退出；凡市场能调节的，政府都要退出金字塔型集权整体社会社会公民个人第三部门市场企业组织企业家政府政府组织政府官员8/28/202021政府A；公共管制B：公共服务社会（公民）市场（企业）公共服务市场化政府公共生活民主化A；公共管制B：公共服务公共管理社会化社会（公民）市场（企业）2、转变政府管理方式：由善政到善治（三）行政体制改革难点在调整权责结构减少政府对权力与资源控制：推动简政放权实现横向政府权力合理配置：部门关系优化实现纵向政府权力合理划分：府际关系优化进行行政区划的合理调整：行政区域的优化推进控制权力异化改革：分权、民主与法治1、简政放权——减少权力与资源控制（职能——利益——权力——体制：十八届三中全会涉及的行政体制改革）深化审批体制改革，减少和规范行政审批深化金融体制改革，塑造市场经济的血液深化财税体制改革，建设现代国家财政制度深化投资体制改革，实现政府投资公共化改革户籍管理体制，实现户籍和权益脱钩改革国有经济管理体制，回归其公益属性（国有企业与国有事业的分类改革）改革国有资源体制，实现生产要素的流动（土地、能源、电网、铁路网等生产要素价格的市场化配置）改革教科文管理体制，形成自主创新环境改革社会保障体制，建立国民基础社会保障包反思：为何九五期间就提出这些改革，一直无法兑现？李克强（记者会）：这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。2、必须解决政府层级间的责权利倒置与失衡问题（事权、财权、税权的重新调整；以责任与支出相一致，建设现代财政制度；转移支付模式与功能的调整；减少层级的省管县—地方政府改革很重要）进一步的思考：地方政府改革的出路？放权以后的地方制约——横向制约高层——（指挥命令）忙死、财政喜气洋洋×中层——（中间梗阻）闲死、财政马马虎虎×基层——（请示汇报）累死、财政哭爹喊娘“基层的矛盾，责任并不完全在基层干部身上。一些问题的解决，超越了基层干部的能力，需要机制、体制、政策，需要从全局来考虑。”3、大部制改革的实质与内涵：整体性治理（七整合：职能、政策、资源、信息、流程、标准、机构）4、决策、执行、监督相分离而又制约的权力运行机制基本要求决策上移，强调科学民主；执行下移，强调集中效率；监督外移，强调相对独立。三个层次政治