土地综合整治效益评价研究

11绪论1.1研究背景我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足,人地矛盾突出。随着经济的发展、人口的增加、工业化和城市化的日益加剧,人类对土地资源的需求也与日俱增。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将18亿亩耕地保有量确定为约束性指标。从国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果可以看出，2005年末全国耕地面积为18.3亿亩。那么，这就意味着在2005至2010年的五年间，我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。也就是说，这五年期间，我国年均耕地净减少面积绝不能超过600万亩。但是，2005年度全国土地利用变更调查结果显示，仅2005年一年时间，全国共减少耕地1002.4万亩，其中建设占用318.2万亩。由此可见，到2010年末，我国要确保18亿亩耕地红线不突破的任务相当繁重。并且，我国正处于经济的高速发展时期，很多省份对十一五发展规划中的GDP增长速度要比国家确定的7.5%要高。我国经济的高速增长，离不开土地，基础设施建设、经济建设占用耕地都会达到一个新的高峰。既要坚守18亿亩耕地红线不突破，又要为经济建设提供必要的土地，保障经济发展，这是摆在我们面前的最大难点和矛盾所在。如何实现土地资源的开发利用和人口协调发展,这是关系到人类生存和发展的重要问题。然而，我们的土地富有潜力，在深度上和广度上都有很大的利用和再利用空间。为了更好地贯彻“一要吃饭，二要建设”的基本方针，坚守18亿亩耕地红线不突破，我们要在节约集约利用土地，提高土地利用率的同时，加大力度挖掘土地潜力，开展土地整理，根据土地利用总体规划与土地整理专项规划，调整土地关系，改善土地利用结构和农民生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率。土地综合整治作为协调人地关系、实现土地资源优化配置的重要手段，在增加有效耕地面积、实现耕地总量动态平衡方面具有显著作用，展现出土地综合整治的巨大发展潜力。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出大规模推进土地综合整治是今后一个时期的重大任务。国土资源部把开展土地综合整治、实施“万村土地整治”示范工程作为推进土地管理制度改革的重要举措之一。河南省是一个农业大省、人口大省，城镇化、工业化水平较低。截至2008年，河南省城镇化率仅36％，低于同期全国平均水平。河南省提出到2020年城镇化率达50％以上的目标，预计那时全省人口总规模将达到1．07亿，统筹城乡发展的任务很重，许多问题需要妥善解决。一方面，城镇建设用地紧张；另一方面，全省耕地质量总体偏低，高产稳产田仅占34．53％，另外65．47％的耕地，基础设施条件较差，生产能力较低，农村建设用地分散。虽然总体规模大，但是土地利用率低。为解决这一难题，河南省从2004年开始，在全国率先开展了“空心村”、砖瓦窑厂和工矿废弃地等农村建设用地的“三项整治”工作。到目前为止，河南省已整理农田400多万亩，整治农村建设用地160多万亩，大大改善了农村生产生活环境，提高了耕地的综合生产能力，优化了用地结构，为产业集聚区等县域经济发展提供了用地宅间，取得了良好的社会、经济和生态效益。实践有力地证明，土地综合整治是推进社会主义新农村建设和统筹城乡发展的良好平台，在经济社会发展中有着十分重要的作用。1.2研究的目的和意义1.2.1研究目的土地是人类赖以生存的物质基础，是经济和社会可持续发展的战略资源。它既是环境的组分，又是其它自然环境资源和社会经济资源的载体，更是社会经济发展的基础。以系统论的观点来看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空上耦合而成的土地生态经济系统，它也是实现社会可持续发展战略的重要物质基础。河南省国土资源厅副厅长李志民在阐述土地综合整治的内涵时说，土地综合整治就是把土地开发整理复垦工作放在社会经济发展的大局中去谋划，与“三项整治”、城乡建设用地增减挂钩、产业集聚区用地、新农村建设和城乡一体化统筹考虑。土地综合整治的核心是土地整理，土地整理的基本内涵可表述为：在一定区域，按照土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，采用行政、经济、法律及工程技术等手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，增加耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件以及生态环境的过程。土地整理旨在充分发挥自然、社会、经济优势，在确保人力、资源、环境协调的前提下，达到投入少、收效大的综合效益最佳。本研究对土地综合整治项目进行效益评价，就是对土地综合整治项目的社会、经济和生态三效益进行综合评价，以期更好地开展土地整理工作，这有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致，提高投资效益。因此，土地综合整治效益评价研究的目的就是为土地综合整治提供科学的分析依据，通过这一科学决策的实施，提高耕地质量，实现规划确定的耕地保有量的目标，使人类、土地、环境成为和谐的统一体，取得土地综合整治项目的最佳经济、社会、生态效益。1.2.2研究意义本研究是在土地综合整治项目开始前进行的，主要针对土地综合整治措施所引起的经济、社会和生态效益进行影响评价，这种影响评价既包括正面影响也包括负面影响，根据影响评价结果确定土地综合整治实施方案。分析土地综合整治活动对经济发展、生态环境、社会发展引起的效应，不仅可以丰富土地整理的理论，而且对规范与指导土地综合整治的实践活动也具有重要现实意义。1.2.2.1丰富土地整理理论我国土地整理历史久远,但是在系统理论研究方面却相对滞后,直到20世纪90年代后期土地整理才被正式提出和运作。随着土地整理工作的展开，土地整理的相关理论研究才随之得到发展，但其作为一门学科，土地整理目前尚未形成系统完整的科学体系，相关理论与方法还处于探索研究阶段，没有形成成熟的理论体系。当前，我国对土地综合整治效益预测涉足较少，对土地整理工作是否应该进行，在什么条件下进行，土地整理是否达到了预期效果等缺乏理论思考。这直接导致了部分地区的耕地生产力在整理后非但没有改进反而严重退化的现象。土地综合整治效益研究是土地整理理论和实践研究的一个重要组成部分，也是土地整理工作的重要内容。分析土地综合整治活动对经济发展、生态环境、社会进步等引起的效益，可以丰富土地整理的理论。1.2.2.2规范和指导土地综合整治实践活动土地综合整治是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用结构及布局进行调整和改造，增加有效的耕地面积，提高土地的利用率和产出率，促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展和改善生态环境的过程,它的关键在于形成建设合力。把综合效益作为衡量一个土地综合整治项目成功与否的标准，可以直观、准确地判定项目方案是否可以促进土地综合整治的良性、健康发展。开展土地综合整治效益评价将为规范土地综合整治活动提供科学依据，也为指导土地综合整治的实践活动提供技术支持。1.3研究目标和内容1.3.1研究目标本研究的主要目标是在土地综合整治项目实证研究的基础上，通过文献查阅，实地调研，建立土地综合整治效益评价的指标体系，以期为项目实施提供可行性论证，为土地综合整治工作的开展实施提供量化依据。1.3.2研究内容本研究通过分析土地综合整治的内涵、理论基础，确定土地综合整治效益评价的程序，指标体系、评价方法，并结合土地综合整治项目，对其进行实证。主要研究内容有：（1）土地综合整治理论基础研究；（2）土地综合整治效益评价方法研究；（3）土地综合整治效益评价指标体系研究；（4）土地综合整治效益评价指标权重确定研究：（5）土地综合整治效益评价实证研究。1.4研究方法和技术路线1.4.1研究方法本研究采取实证研究与理论研究相结合的方法，以理论探索作为支撑，以实证研究作为主要手段，两种研究方法相辅相成。通过借鉴土地整理理论和相关研究成果，以综合效益最佳为目标，在分析影响土地综合整治效益因素的基础上，结合项目进行实地调研以及收集查阅相关资料，对土地综合整治效益进行评价，从而对土地综合整治项目方案进行优选。1.4.1.1文献综合法通过收集、整理、研究文献资料，掌握与本课题以及项目区相关的背景资料。1.4.1.2野外调查的方法在熟悉、掌握土地整理及效益评价相关理论的基础上，进行项目区实地踏勘，并广泛收集项目区自然条件、社会经济状况以及土地整理项目可行性研究报告、规划设计报告等基础资料。1.4.1.3问卷调查法通过设计调查问卷，对相关专家和项目区群众进行访谈，从不同方面了解到土地综合整治项目带来的社会、经济、生态效益。1.4.1.4多方案比较法运用多方案比较法，针对土地综合整治项目的不同方案将产生的综合效益，进行方案优选。1.4.1.5数学分析方法根据土地综合整治的效益分析和指标体系构建的原则，构建评价指标体系。并运用专家调查法、层次分析法(AHP)等方法进行评价指标及其权重的确定，并进行综合整治项目效益评价。1.4.1.6定性和定量相结合的方法尽量采用定量化的模型客观公正地评价土地综合整治效益，对其中部分评价无法量化的指标采用定性方法。1.4.2技术路线为实现上述研究目标，完成确定的研究内容，根据研究方案的设计，本研究的技术路线如图1-1所示。图1-1研究工作技术路线图2.土地综合整治研究进展2.1国外土地综合整治研究土地综合整治是土地整理的继承和发展。土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程，是国土资源管理的重要内容，它的内涵和外延十分丰富，在不同的国家，不同的历史时期，有着不同的要求。国际上较早提出土地整理的国家是德国、法国、荷兰、俄罗斯、加拿大等国，由于国情、经济和社会发展水平不同，各国土地整理的名称和内容也不尽一致。德国将调整土地利用结构和土地关系，实现土地规划目标的实施过程称为土地整理；日本称为土地整治或土地整备；韩国称为土地调整。总的来说，国外土地整理大体经历了如下3个发展阶段:第一阶段：简单的土地整理阶段，从16世纪中叶至19世纪末。由于土地私有和继承的不断分割，使农地越来越细碎、零散，不利于农业的规模经营和管理。因此，有组织、规划的进行地块归并、权属调整、改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式。第二阶段：特定内容的土地整理，20世纪初至20世纪50年代。随着工业化的迅速发展，以及二战后欧洲复兴计划的实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行。此时土地整理的目的，一是实施战后新的城市规划，解决城市发展用地；二是为基础设施建设提供土地，消除工程建设给土地利用带来的不利影响。第三阶段：综合土地整理，20世纪60年代以后。由于城镇化、工业化进程的不断加快，带来了地区经济发展的不平衡和生态环境不断恶化。此时土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。随着自然、社会和经济发展要求的变化，国外土地整理的内容在不断地调整和完善，并逐步形成了完整的体系。土地整理效益评价由也由最初的注重经济效益转向经济、社会和生态效益并重。荷兰比较重视土地整理效益评价工作。最初，非常重视土地整理的经济效益评价。在经济效益的评价上，荷兰采取选取指标的形式对土地整理效益进行定量评价，经济效益指标选取土地整理对国家经济的回报率作为主要指标，配合土地整理的投入与产出进行分析；运用经济学中的费用效益分析方法，通过对影响土地整理的因素进行价值评估，把发生在未来的费用与效益贴现成现值，然后对经过贴现的费用和效益进行比较，从而确定项目的实施效果。而随着土地整理工作的不断深入发展，土地整理所带来的生态负效益逐渐被人们认识，在进行土地整理效益评价时，荷兰由注重土地整理的经济效益转向经济、生态和社会效益并重考虑。社会效益指标主要选取了提供就业岗位、改善农村休闲娱乐设施等指标；生态效益指标主要选取了抵御洪水能力、农田需水量、水质、濒危物种栖息地等指标。同时在进行具体评价时，对所选择的指标，不能定量化的，在专家建议下进行定性化描述。荷兰在“土地整理法”中明确规定：在农业用地地区内，非农业用地