第五章---减灾系统工程与措施

第五章减灾系统工程与措施第一节减灾系统工程设计自然灾害的影响涉及方方面面，从人员伤亡到社会各界的心理影响，从直接的经济损失到间接损失，从建筑物的倒塌破坏到对生态环境的影响，从灾害区的损失到社会经济的发展，因此都应该把灾害看成是影响社会经济发展的一个重要因素，有必要将减灾与经济建设作为一个系统进行整体考虑，制定减灾与经济建设同步发展的计划。一个地区所受的灾害损失是各种灾害影响的总和，减灾计划要考虑各种灾害，需要综合化和系统化。一、减灾系统工程的设计依据(一)系统科学理论基础1．系统整体性原理系统的整体性原理是指系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整，系统要素一旦组成系统，整体就具有独立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性能和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。减灾系统是由预防与监测预警系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统三个子系统构成的。这三个子系统的结构和功能各不相同，若三个子系统协调合作就具有新的功能，能够快速、有序、有效地行动，达到防灾减灾的目的，使损失减到最小。2．系统层次性原理系统层次性原理是指由于组成系统诸要素的种种差异，包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级，层次的概念就反映这种有质的差异的不同系统等级或系统中的等级差异性。减灾系统由预防与监测预报系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统组成；而预防与监测预警系统由防灾教育、监测预警、防灾工程系统等子系统构成；这些子系统又是由次一级的子系统构成。处于不同层次上的子系统具有不同的作用和功能。由于次一级系统在组成和结构上的不同，从而使得系统组织具有不同的结构和功能。3．系统相似性原理系统相似性原理指系统具有同构和同态的性质，体现在系统的结构和功能、存在方式和演化方式具有共同性，这是一种差异的共性，是系统统一性的表现。正是系统相似性才有各种系统理论。对于减灾系统，正是由于各种灾害系统具有的相似性才使得可以建立减灾系统。各类灾害的成因，持续时间以及造成的结果不同，但都可分为灾前、灾中和灾后，分别对应的减灾子系统是灾前的预防与监测预报、灾中应急救援、灾后的恢复重建系统。此外，正是由于系统的相似性原理，才能避免对于不同灾种的减灾系统重复建设。灾后恢复重建系统中也利用了系统的相似性原理，就是根据不同灾害灾前系统的结构和功能重建一个相似的恢复重建系统，使灾后重建的经济社会系统达到新的动态平衡。4．系统目的性原理系统目的性原理是指在组织系统与环境的相互作用中，在一定的范围内其发展变化不受或者少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。对于减灾系统而言，减灾系统的建设朝着减轻灾害、减少损失的方向开展。一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，调动社会各界、各部门的积极性，发挥联合力量进行综合减灾，对系统工程中的每一项措施的规划设计，都应全面兼顾、系统考虑，且要与本地区的社会经济发展规划相协调。（二）地球系统科学理论地球表层的四大圈层的发展演化不仅受地球自身运动和变化的影响，而且也直接受到太阳和其他天体的作用和影响。太阳辐射和地球运动状态的变化、地球各个圈层的物质运动和变异以及人类和生物活动等因素的变化超过人类所能承受的范围，就产生了灾害。实际上，某类灾害的产生不仅是某个圈层变化的结果，往往是多个圈层相互作用的结果，并且由于各个圈层的相互作用容易诱发次生灾害。一些自然灾害，特别是强度大的灾害，在它们发生和发展的同时常常诱发一系列次生灾害和衍生灾害形成灾害链。各种灾害都不是孤立发生的，它们往往在某些地区或时间段集中出现，形成灾害链、灾害群。因此在防灾减灾的过程中，不仅要防止灾害的发生，更要着重考虑采取措施中止某些灾害链的发生和预防灾害群的发生。这就需要当灾害发生时，不仅涉及应急管理还应及时监测灾害动态变化和发出预警，预防次生灾害的发生。此外，一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，根据各类灾害综合影响和各类灾害的减灾能力，进行系统设计和综合减灾，不应只针对某种灾害制定措施。二、减灾系统工程的内容减灾系统由预防与监测预测系统、应急管理与救援系统和灾后恢复重建系统组成，这三者是相互衔接、相互依存、密不可分的，要对这些子系统分别进行管理也要协调行动。(一)预防与监测预警系统建立预防与监测预警系统的目的在于防患于未然，使灾害损失降低到最小。预防与监测预警系统应从四个方面着手。1、灾害教育人们在无数次灾害所付出的巨大代价中已经认识到，灾害面前的无知是人类的最大的灾害。第46届联合国大会关于“国际减轻自然灾害十年”的“46／149”号决议指出，教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，加强灾害教育、提高全民的减灾意识的任务尤为迫切，国家对灾害教育越来越重视，但有关灾害教育的理论与实践的研究还是比较少，需更深入地探讨。灾害教育是为达到防灾减灾的目的，以培养灾害意识为核心的教育，受教育者能掌握一定的关于灾害本身及减灾防灾的知识与能力，树立正确的灾害观，正确看待灾害的发生、发展规律。(1)灾害教育的内容1)注重灾害知识的普及。合理地将灾害教育纳入教学计划中，充分利用各种媒体进行减灾教育和宣传工作，包括报纸、电视、广播、网络等，尽量覆盖全社会所有公民。2)学习运用灾害知识。学习有效的预防、防治、逃生、抢险、救助手段，包括战胜灾害的信心和勇气。3)树立正确的道德行为准则。包括积极的减灾防灾意识及对有关设施的保护、灾害发生时团结互助精神及灾后恢复和自力更生的意识。4)开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力。防灾培训和演练在国外一些发达的国家可以说是一项经常性活动，无论是面向灾害管理专业人员，还是普通民众、商业部门等，都设有定期或不定期的防灾培训和演练。(2)灾害教育系统灾害教育按照时间维度可以分成：学前灾害教育，中学灾害教育，大学灾害教育，成人灾害教育。按照空间维度可以分成：学校范围内的灾害教育，家庭范围内的灾害教育，社区中进行的灾害教育，区域中的灾害教育。按照实施者维度可以分成：正规的灾害教育，非正规的灾害教育，正式的和非正式的灾害教育。灾害教育作为有效应对重大灾害风险的重要环节是一项长期、系统的工程。针对我国目前防灾教育的现状，应将灾害教育系统纳入各级各类教育教学内容，使学生和公众掌握防灾减灾方面的科学知识；各级政府部门要注重公众灾害教育的普及与宣传，建立宣传、组织、管理系统，积极调动公众参与到减灾行动中，为深入开展减灾工作打下良好基础。通过各级政府部门及人民群众的共同努力，才能减少灾害所造成的损失，确保我国经济快速稳定的发展和人民群众安定和谐的生活。2．防灾减灾工程防灾减灾工程是为了建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害的能力的科学理论、设计方法和工程技术，通过工程措施最大限度地减轻未来灾害可能造成破坏，保证人民的生命和财产安全，保障灾后经济恢复和发展能力，提高国防工程和人防工程的防护能力。防灾减灾工程涉及土木工程、信息工程、环境工程等学科中的多学科，其主要任务是：建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害能力的科学理论、设计方法和工程技术，保证人民生命和财产的安全，保障灾后经济恢复和发展的能力。防灾减灾工程内容包括：①生命线系统工程，包括民居、供水、供电、供气、供热、交通、通信工程；②生态系统工程，包括环境生态、农业生态、工业生态、水生态、景观生态、城市与园林生态等工程；③公共管理系统工程，包括国防、市政、水利、消防、医卫、信息工程等；④河海系统工程，包括隧道、船舶、水电站、港口及近海结构与设施、桥梁工程等；⑤生产线系统工程，包括厂矿、场地、设备、商贸等。我国目前的减灾工程，主要集中在防洪、减轻海洋灾害、抗震、防风沙和水土保持和防治滑坡泥石流等方面。其他灾种的减灾工程相对较弱。随着人口增长和经济发展，我们也越来越重视防灾减灾系统工程建设。3．灾害立法减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。当前我国防灾减灾立法体系制定应遵循的基本原则有：1)坚持减灾防灾工作同经济、社会发展和环境、资源保护相结合。2)坚持以预防为主，测、报、防、抗、救等各工作环节相结合。3)坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地域的预防工作，并协调好灾害链的关系。4)坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地方和各部门各行业及社会共同参与的做法。5)坚持全面建立和健全我国防灾减灾的立法和执法监督部门间的分级分部门分行业的管理体制及运行机制的原则。目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》等，大多是全国人民代表大会针对某个灾种或个案而制定的法律。虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性。纵观每次灾害的形成，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等，针对这种情况，急需有一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。我国是自然灾害与人为灾害频发的国家，相信我国近期将开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式。4．监测预报系统在全球或一定区域内，随时监测与灾害有关的各种要素的动态演变，是作好灾害预警的基础。通过监测网络获取的各种信息，经过科学分析，如果在临灾或可能带来灾害性后果的事件出现之前及时给出预警，并且使这一预警能及时传递到灾害管理部门、决策领导及可能受到灾害影响的每一个人，及时作出正确的抉择并予以实施，个人也做好一切物质和思想准备(包括人员紧急疏散，转移贵重物品及对即将来临的灾害时能采取对策和措施的知识，如避灾及个人自救互救知识等)就能有效地减轻灾害损失。自然灾害的监测预报系统是以所获得的资料数据来满足各种自然灾害的分析诊断、预报、统计、科研和其他减灾应用的需要。站网密度和质量、观测仪器、装备和手段、观测项目、观测方法、资料数据采集、传输等是衡量自然灾害监测系统能力和水平的主要指标体系。灾害监测预警系统主要包括灾害及相关要素和现象的观察网络，观测资料的收集传输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理分析模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播，分发和服务系统等。(二)应急管理系统2003年出现的非典型肺炎(“SARS”)疫情、2005年初的印度洋海啸、2008年的冰冻灾害以及2008年的汶川地震颇让世人感到“束手无策”。应急管理是指在应对突发事件的过程中为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。它包括：事故分析，预测预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理的根本任务是对突发事件做出快速有效的应对，这里的有效是指应对方案的可操作性、准确性、经济性。应急管理系统建设应遵循以下原则。(1)全面性应急管理保障体系应该能够涵盖处置各类灾害突发事件的所有方面，任何方面的遗漏都有可能在遇到突发事件的时候暴露出问题，并可能导致灾难性的后果。(2)层次性应急管理保障体系应该能够根据突发事件的性质、可能造成的危害程度、波及范围、影响力的大小及人员财产损失等情况，对事件的处理采用不同级别的预案、组织不同层次机构参与、联动。(3)可操作性建立应急管理保障体系就是为了能够在突发事件出现时可以立刻进行处置，因此必须具备可操作性的特点。这个可操作性指在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在非警戒及平时状态下则可以用于训练人员和普及突发事件应急知识。(4)可重构性任何根据以往经验和预测方法构建出来的系统都不可能解决未来发生的所有问题，这就需要构建出来的应急管理保障体系各个模块可以很方便的进行组合和切换，从而在突发事件发生时能够更恰当地根据当地实际需要达到有效控制事件影响范围，并最大限度地减少突发事件造成的损失。(5