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第七章政策问题与议程设定公共问题的形成及其被纳入政府的政策议程是政策过程的起点，也是政策制定的一个十分重要的环节。问题认识不清楚，公共政策就没有针对性，也就产生不了预期的效果。为此，我们有必要首先厘清公共问题的内涵和属性，并探究其提出和认定的方法与步骤，最后则要分析如何将公共问题纳入政府的议事日程而上升为政策问题。第一节政策问题的概念、属性与分类一、私人问题、公共问题与政策问题所谓问题（problem），通常泛指实际状态与期望之间的差距。仅仅涉及某一个人的期望与实际状态之间的差距，问题无疑具有个人属性。这类问题发生后，只影响某个人或少数个人（如当事人的家庭或个别亲友），而不属于政府机关要管辖和解决的范围，应当由当事人个人自己解决，这就是私人问题。社会上在一定时期内很多人失业，造成国家或某一地区失业率提高，那么它就转变成了公共或社会问题。所谓公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与支持，或谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。所谓政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求由政府或者通过政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会或公共问题。根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面：1、客观性内涵2、察觉性内涵3、冲突性内涵4、组织性内涵5、对策性内涵二、政策问题的基本属性（一）关联性与公共性（二）客观性与主观性（三）历史性与动态性三、政策问题的分类邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型，见表。第二节公共问题的提出一、公共问题的形成因素圣约瑟州立大学拉里·格斯顿将能够触发公共问题事件的领域分为国内和国际两方面。国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进五个方面；国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。林水波、张世贤也从国内和国际两个方面探讨了公共问题产生的一般原因。国内的原因有自然灾害、非预期的人文事件、社会的变迁以及科技变迁等；国外的原因有战争或军事行动的爆发、武器的革新与发展、国际关系以及国家间联盟形态的变更等。二、公共问题的提出者公共政策学者琼斯和马休斯从政府和私人两种主体出发，将提出公共问题的主体状况区分为四类：私人主动，政府有限介入；政府主动，私人有限介入；两者都主动；两者都不主动。科珀和埃尔德将提出公共问题者归为四种：•再调适者（受到社会现行职位或资源分配偏差和不公平影响而要求社会舆论重视和政府给予解决的个人或团体）；•环境反应者；•行善者（纯粹为社会公益事业考量而主动发掘公共问题者）；•开拓者（为自身利益得失而主动挖掘公共问题者，如竞争者）。（一）政府部门政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。（二）政治人物政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或公共组织高层权力地位的政治领导人物。（三）政党组织其核心的目标就是争取执政以解决公共问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，因而它必然是提出公共问题的重要主体。（四）利益集团出于自身利益的考虑，利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共问题。（五）大众传媒大众传媒在提出公共问题的过程中起到了不同的作用。一方面，大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常重要的公共问题，并力图把这些问题转变为政策问题。另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是简单的机械反映，而是存在一个选择、整理加工和筛选和重构过程。（六）专家人士及咨询机构（七）公民和社会团体公共问题还有可能由公众和社会团体以各种方式提出。•公共问题的提出者往往是解决有关问题的政策倡导者。•政策倡导不同于政策分析：•政策分析所关心的是解决各种政策的原因与结果；而政策倡导则关心政府机关应寻求何种诊治性的对策，以解决既存的公共问题。第三节问题认定与政策议程一、问题认定的含义、方法与步骤（一）问题认定的含义问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。（二）问题认定的方法１、边界分析法边界分析法是一种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。边界分析法往往有三个步骤。（１）饱和抽样（２）诱导性提问（３）边界估计。2、类别分析法类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种公共问题细分成许多次类的过程；逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。运用类别分类法时应注意如下五项原则：(1)实质的相关性(2)穷尽性(3)相互排斥性(4)一致性(5)层次分明性3、层次分析法将公共问题的原因划分成可能原因（Possiblecauses）、合理原因（Plausiblecauses）和可诉原因（Actionablecauses）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。(1)可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。(2)合理原因，指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。(3)可诉原因，是指可由政策制定者操控的原因。4、头脑风暴法头脑风暴法（Brainstorming）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。头脑风暴法的应用：(1)组建团体：头脑风暴法团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。(2)意见产出：严格区分公共问题意见的产出与评估，应尽量激发出很多意见。(3)意见评估：所有的公共问题意见产出后方才进行评估。(4)意见排序：公共问题意见评估结束后，对所提出的公共问题意见进行排序，同时编制有关公共问题定性和争取列入政府议程的计划方案。５、多角度分析法多角度分析法，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法。（１）个人角度（２）组织角度（３）技术角度6、假设分析法假设分析（AssumptionAnalysis），是一种旨在将相互冲突的公共问题立论假设，创造性地综合为一体的分析技术。这一方法的主要工作是：(1)弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；(2)比较和评估这些假设；(3)检视假设以及假设推论的公共问题在逻辑上的推演性；(4)综合出一个能够解决问题的最优方案。假设分析的基本步骤如下:(1)确定利害关系人;(2)呈现假设;(3)评比假设;(4)汇集假设;(5)综合假设。（三）问题认定的步骤邓恩把问题认定划分为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知，并不断地从元问题到实质问题、正规问题和问题情势进行逐步深入、具体的构建或界定。帕顿和沙维奇把问题认定划分为七个步骤：（１）对拟认定的问题进行初步观察。（２）勾勒出该问题的边界的轮廓。（３）搜寻事实依据。（４）列举目的和目标。（５）明确政策封套。指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各种原因限制，即与该政策问题有关的各种力量给决策者和政策研究者设定的框框。（６）匡算政策相关者潜在的成本和收益。（７）再次审视对该问题的表述。二、公共政策的议程设定（一）政策议程的含义与类型政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。在现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：１、系统议程系统议程（systemagenda）或称公共议程，是由政治共同体的成员共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，政治系统讨论和认定有关公共问题的过程。２、政府议程政府议程（governmentalagenda）指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。国外也有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程substantiveagenda）和象征性议程（symbolicagenda）两大类。（二）进入政策议程的条件与障碍１、进入政策议程的条件第一，事件或问题必须明朗而严重。第二，要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。２、进入政策议程的障碍首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素；其次，在政策议程建立的过程中有双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。最后，一项公共问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。（三）政策议程确立过程的模型科珀等学者对该模型进行了修正，根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：外在创始模型（outsideinitiationmodel）动员模型（mobilizationmodel）内在创始模型（insideinitiationmodel）芭芭拉·尼尔森建立了关于议程确立过程的另外一种重要模型。她将议程的确立过程分为四个具体阶段：议题确认（issuerecognition）议题采纳（issueadoption）议题重要程度排序（issueprioritization）议题持续（issuemaintenance）约翰·金登（JohnKingdon）提出三源流模型，模型建立在三种源流的基础上：问题流（problemstream）；政策流（policystream）；政治流（politicalstream）。中国学者结合中国的实际情况，从议程提出者和民众参与度两个纬度出发，把中国的公共政策议程模式划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式等，并认为关门模式日渐式微，其他模式日趋活跃