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第六讲公共政策的制定与合法化一、公共政策制定概观所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中，将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价七个阶段。这是关于政策过程阶段划分的起源。德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案的创新等几个阶段。安德森，则认为，政策的形成和通过包括三个方面：“公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。”邓恩，在《公共政策分析导论》一书中认为，政策制定过程，从时间角度看，它们构成一系列独立的阶段：议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估。从以上对公共政策制定过程的各种不同的理解，这些对政策制定过程的阶段性认识可分为两类：一类是广义上的公共政策制定过程，或者叫政策构成，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。一类是狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。二、公共政策制定的动态过程（一）公共部门决策目标的确定1、决策目标的含义及特征决策目标，就是有关公共组织，特别是政府为了解决有关公共决策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。为了确保决策目标的科学性，所确定的决策目标应该具有以下性质或特征：（1）目标的具体明确性及针对性。任何决策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定社会问题的关注之上的。决策目标应该明确具体，不能模糊不清或模棱两可。在目标表述上，其内涵和外延都应当科学和严格，不能产生理解方面的歧义。明确界定时间和空间，否则将影响问题的解决及社会效果等。（2）目标的现实可能性。目标应根据客观条件量力而行，具备可行性。具体现实条件包括人力、物力、财力、信息、技术、时间等方面的资源和国际、国内的社会环境以及社会公众的要求等社会状况。目标既要源于现实又要高于现实，是经过主观努力应该达到也能够达到的目标，力戒目标偏高或偏低。（3）目标的前瞻性。事物总是处于不断的发展变化过程之中，决策问题也不是一成不变的。在确定决策目标时也要以发展的眼光看问题，科学地预测问题的发展动向，掌握问题发展的各种可能趋势，使决策目标具有一定的前瞻性，从而使目标得到合理的定位。（4）目标的协调性。由于公共政策解决的社会问题比较复杂，所要达到的决策目标也不是单一的，往往是多个子目标构成的目标体系。这些子目标之间要相互协调一致，而且不能与总目标相抵触。进一步说，也不能与社会总体发展过程中其他问题的决策目标相矛盾，使各个决策目标之间以及某一决策的子目标与总目标之间达到一种相互融合的协调性。（5）目标的规范性。这是指目标的确定要体现社会公众的利益；符合社会的主导价值观以及社会普遍认同的道德规范和行为准则。决策目标还不得和国家的宪法、法律相抵触，否则就会遭到抵制而导致决策的失败。2、决策目标的分类3、决策问题与决策目标之间的关系公共部门决策问题与决策目标之间存在着内在的逻辑关系，是一种决定与被决定的关系：分析产生决策问题的原因是确定决策目标的前提，即对决策目标的设计必须从分析决策问题产生的原因入手；决策问题的性质决定着决策目标的性质，前者的复杂难易程度及其变化必然会影响着后者的复杂程度及其变化。4、确定决策目标过程中遇到的难题（1）政治因素以及利益集团的影响。（2）价值观念的因素。（3）多种决策目标之间的冲突和矛盾。5、确定决策目标的意义（1）决策目标是决策制定的指导方针。（2）决策目标是决策方案设计所围绕的核心。（3）决策目标是决策方案评估、论证和最终抉择的基础和根据。（4）决策目标为以后的决策执行和执行评估提供了依据。（二）公共政策方案的规划从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言，主要强调两方面：第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划等作用。（二）公共政策方案的规划从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言，主要强调两方面：第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划等作用。第二，从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定于政策抉择之间。即涉及对于有关政策目标实施方案的构建和评估。1、设计政策方案政策方案的设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤，需要注意几个方面的问题：（1）设计政策方案要紧扣政策目标，科学地设计实现有关政策目标的具体政策行动方案。（2）规划多重方案。这属于理性决策模式的要求。这可以尽可能地充分考虑一切可能的解决方案，在备选方案中择优。同时，多重方案的设计也能为此后修正、调整和更新提供条件。（3）方案彼此独立，这样容易产生多种方案供评估和选择。（4）方案要有创新。尽管有些政策问题具有重复性和雷同性，方案的设计从内容到思路依靠已有的经验和模式也可以进行，但是，每一个政策都有其特殊性及其未来的变化，因此，在不同程度上可以采取创新性的方案更好地解决问题。（5）方案切实可行。力求其可行性和可操作性等。2、政策规划中的政策转移政策转移，就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。政策转移可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和执行阶段，尤其在政策规划阶段，其作用尤为明显。政策转移的增长存在很多原因。——随着全球化的发展，没有哪个国家能够脱离全球经济体系及摆脱全球的经济压力，从一定意义上来讲，公共政策目前不仅在民族国家政治体系内发生，同时也在世界体系中发生。——同时，各国家越来越多地面临类似的政策问题，有些问题甚至是共同的，如能源、环境污染等。相似的问题可以由相似的政策来加以解决，这是政策转移能够产生的一个基础。——另外，通信技术的发展，使得各国间在知识、观念等方面的交流变得通畅和快捷，这是政策转移得一个重要前提条件。政策转移对于政策制定的明显得优势在于，政策方案规划得快速、便捷，又成本低廉。在公共政策方面，政策目标、政策内容以及政策工具等，都可以成为转移的对象。在政策规划阶段，政策转移起到了重要的作用。首先，其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，可以提供不同的思路。其次，其他国家在政策执行中暴露的缺陷，也能够给提供一定的经验和教训。再次，其他国家成功的政策，本国政策主体会依据国情对政策进行修改。政策转移也存在着程度的问题。一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能或是完全的照搬，或是完全拒绝形式。主要有几种形式：复制：政策直接的完全的转移；效法：借鉴政策背后的思想观念；混合：混合不同的公共政策；启发：其他国家的政策可能导致本国的政策变化。3、评估、论证政策方案设计出各种政策方案之后，就要对它们进行评估和论证，这是第三阶段的工作，为最后的方案抉择打下基础。所以这一阶段又叫论证活动。（1）政策方案评估和论证的界定政策方案的评估和论证，是对备选政策方案的手段措施、有效性、将产生的后果等方面所作的一系列分析、证明和综合评定，从不同的角度为方案抉择提供科学依据。与公共政策的执行评估不同，政策方案评估是在政策出台之前，对各种备选方案的可行性、可靠性等方面进行分析和论证，说明各个方案的优劣。因此，又称作预评估，或前评估。（2）政策方案评估的基本内容一般来说，政策方案评估包括价值评估；可行性评估；效果评估；风险评估等。——可行性的论证，要回答的问题是，这个政策方案在现实中是否能够付诸实施。林水波和张世贤提出政策方案的可行性评估应考虑四个层次的内容：适当，可能，可行，实验。一般来说，可行性评估包括经济可行性评估，政治可行性评估，技术可行性评估，行政可操作性评估等。（3）政策方案评估的标准——政治价值标准。政策方案的评估者不可避免地会受到各种社会政治力量的影响，都有不同的政治目的、政治利益、政治态度等，这些构成了特定的政治价值标准。——成本—效益标准。只有以最小的成本换取最大预期的社会整体效益的政策方案才是高质量的政策方案。——伦理道德标准。主要是政策方案是否符合社会普遍认同的道德规范和伦理准则，是否得到人们的普遍认同，符合人们一般的社会心理。（三）抉择政策方案在公共政策方案分析、论证之后，进入了最后的抉择阶段。所谓政策方案的抉择，就是评估、论证各种政策方案的基础上进行比较，最后选择出最佳政策方案的过程。因此这一阶段又叫抉择活动。抉择方案的规则——全体一致同意规则。——多数抉择规则。多数规则包括两种：简单多数或相对多数规则。——赞成投票原则。——淘汰投票原则。案例分析：博物馆免票之困案例分析：政府拨款请民企老总体检疗养案例分析：“喝酒文件助长吃喝风，政府是裁判员不是运动员”案例分析：苏州為何叫停公務員強制性帶薪休假（一）为了效率还是为了福利（二）分析：“三圈理論”檢測公共政策品質（三）启示：公众滿意度的实现途徑1、決策視野的多元化。2、保持“三圓圈”的特定均衡。3、追求利益的交集。4、参与性的实现手段。三、公共政策合法化1、决策的合法性与合法化合法性，狭义上，意指根据法律的、符合法律的，与既定的法律规范相一致的，决策或公共政策合法性，是为了遵守和维护现行的政治和法律秩序。不过，法律只是社会规范或制度中的一种，广义的合法性，涉及比法律、政治更广泛的各种社会规范的正当性，如韦伯所说的合法秩序就由道德、宗教、习惯、惯例、法律等构成，而不仅仅是指法律秩序。与合法性相关的一个概念是“合法化”。合法化的基本含义，指显示、宣称或证明是合法、正当或适当的，以获得支持、承认或授权。在一定意义上，合法性是对静态结果的一种评价，合法化是关于动态过程的一种分析，是使具有合法性和权威性，使得到认可或批准。公共政策若具有合法性，必须经过一个合法化的过程。合法化是国内外学者讨论公共政策制定过程的一个重要方面。德国学者哈贝马斯，认为，合法化是指一种政治秩序被认可的价值，合法化的概念只能应用于政治领域，只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有政治秩序才需要合法化。当然，公共政策的合法化可以是一套法律规定的程序，可以是一套传统仪式，也可以是遵照领袖人物的指示。在现代国家，公共政策合法化包括多方面的内容：法定的决策主体、法定的决策程序、公民的参与程序、符合正义和宪法的决策形式和决策内容。公共政策合法化的基本途径是，经过立法机构的讨论和批准，将它上升为法律或获得合法地位，并以公报、决定等形式向社会发布，得到人民的认可、接受和遵照执行。托马斯•戴伊，认为可以把政策合法化分解为三个功能活动，“即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。”我国学者对政策合法化也有研究。著名学者张金马，认为，“政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成的。”林水波和张世贤在《公共政策》一书中指出，在政治系统中存在着两种层次的政策合法化，第一层次是政治系统统治正当性的过程，即合法性过程；第二层次是政策取得法定地位的过程，即政合法化过程。2、公共政策合法化的地位和作用公共政策合法化是政策执行的前提。公共政策方案只有经过合法化的过程才能成为有效的政策去付诸实施，也只有合法性的政策才能顺利执行。政策合法化是政策民主化的保障。政策合法化必须接受社会各方监督，征求各相关团体的意见，也是利益协调过程。公共政策合法化是依法治国的需要。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们的治