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第十三章政府债务理论与管理政府债务的产生与发展两种不同的国债观政府债务的功能政府债务的负担与规模政府债务制度与管理政府债务的效应外债13.1政府债务的产生与发展政府债务的涵义政府债务（公债）是政府凭借其信誉，按照有偿原则，以债务人身份筹集财政资金的一种信用方式。具体是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务。我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。社会债务公债（政府举债）私债（私人和企业举借的债务）中央债（国债）地方债政府债务是政府信用或财政信用的主要形式政府信用，或称为财政信用，是指政府按照有借有还的商业信用原则，以债务人身份来取得收入、或以债权人身份来安排支出。公债只是财政信用的一种形式。财政信用的其他形式包括：政府向银行借款、财政支农周转金、以及财政部门直接发放的财政性贷款等。政府债务是一个特殊的财政范畴。它以政府信誉为担保，具有自愿性、有偿性和灵活性的特点。政府债务的产生与发展（1）政府债务产生于奴隶社会，早在公元前4世纪，希腊和罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况。到了封建社会，由于战争的频繁和封建帝王的挥霍无度，借债规模有所扩大，但发展十分缓慢。世界上第一张名符其实的政府债券，出现于最早产生资本主义生产关系萌芽的地中海沿岸国家。12世纪末期，在当时的意大利城市佛罗伦萨，政府曾以发行债券的方式向金融业者商借资金。至14世纪和15世纪，意大利各城市几乎都发行了政府债券。政府债务的产生与发展（2）政府债务作为一种取得财政收入的形式，首先在荷兰牢固地确立起来。17世纪初，荷兰由于在海外贸易和商业战争中占据有利地位而逐渐强大起来。当时的荷兰，国内资金充斥，资金所有者们便竞相把资金贷给本国政府或外国政府。与此同时，荷兰政府为了进一步向海外扩张的军费需要．大量举借政府债务。此后，英国取代了荷兰的地位，再加上国内工场手工业的倔起，英国成了世界上最强大的国家，政府债务的发展中心遂从荷兰移向英国，井迅速在整个欧洲流行开来。美国公众持有的联邦政府债务（１９６５——１９９８年）财政年度公众持有的债务（10亿$）公众持有的债务占ＧＤＰ的百分比（%）１９６５１９７０１９７５１９８０１９８５１９９０１９９３１９９８２６１２８３３９５７０９１４９９２４１０３２４７４２１８３９．６２９．４２６．８２７．８３８．４４４．６５１．６５１．５政府债务存在和大规模发展的基础第一，充裕的闲置资金。这是发行政府债务的物质条件。第二，金融机构的发展和信用制度的完善是发行公债必须的技术条件。第三，政府债务的存在和发展还必须与商品货币经济下的社会意识观念相适应。政府债务在当代世界各国经济中的地位政府债务总是与国家的职能紧密联系在一起的。早期的公债主要是财政困难的产物，随着社会经济的向前发展和国家职能的不断扩大，国家对经济的干预已成为各国经济发展不可或缺的内容，而要实现国家干预经济、调节经济的职能，就有必要借助公债这个重要工具。今天，包括社会主义国家以及发展中国家在内的几乎所有国家，无不将政府债务作为政府财政资金的重要来源。我国国债的历史演进1950年，302亿元的“人民胜利折实公债”。1954至1958年，分五次发行了总额为3546亿元的“国家经济建设公债”。1981年，重新开始发行国内公债。但那时我国的国债还很不规范，存在着很多缺点，诸如强制购买、禁止出售、债息率较低等。到80年代中期，人们已很不愿意购买国债，普遍把它作为变相的征税。后来，我国对公债的发行、管理进行了不断的改善，包括提高债息率、由强行摊派改为白愿购买，由禁止出售改为允许自由转让等。经过这些改革，现在我国的公债已经成为受人们欢迎的一种投资对象。年份合计国内债务国外借款国内其他债务19503.023.0219518.180.015.492.6819529.789.7819539.629.62195417.28.368.84195522.766.1916.5719567.246.071.1719576.996.840.1519587.987.98197935.3135.31198043.0143.01国家财政债务发行情况年份合计国内债务国外借款国内其他债务1981121.7448.6673.08198283.8643.8340.03198379.4141.5837.83198477.3442.5334.81198589.8560.6129.241986138.2562.5175.741987223.5563.07106.48541988270.7892.17138.61401989407.9756.07144.06207.841990375.4593.46178.21103.78年份合计国内债务国外借款国内其他债务1991461.4199.3180.1381.971992669.68395.64208.9165.131993739.22314.78357.966.5419941175.251028.57146.6819951549.761510.8638.919961967.281847.77119.5119972476.822412.0364.7919983310.933228.7782.1619993715.033702.1312.920004180.104153.5923.13.41200146044483.53120.47注：从1999年开始国内其他债务项目为债务收入大于支出部分增列的偿债基金。分类国家财政债务还本付息[亿元]国内债务还本付息[亿元]国外债务还本付息[亿元]归还向央行借款利息[亿元]债务收入大于支出部分增列偿债基金[亿元]1992438.57342.4280.2615.89--1993336.22224.3089.2222.70--1994499.36364.96107.1727.23--1995882.96784.0671.6927.21--19961355.031266.2960.7627.98--19971918.371820.4070.7627.21--19982352.922245.7976.6030.53--19991910.531792.3390.9927.2112.9020001579.821552.2127.61--3.4120012007.731923.4284.31----国家财政债务还本付息情况r13.2两种不同的国债观负债有害论魁奈（重农学派）：“把财富从农业抽出来，而且使农村丧失为改善土地以及为利用或耕耘土地所必要的财富”。斯密：公债是国内现有资本的扣除，会造成社会劳动和物质财富的的非生产性的损耗。在古典经济学派看来，公债的消极作用包括：公债减少了生产资本，妨碍工商业的正当投资；以公债弥补财政赤字会助长为所欲为，不负责任之风；举债会增加将来财政困难；公债常以高利吸引购买者，会使富者坐享其利，使财富分配不均，公债不断的膨胀，使市场增多信用，促使物价上涨等等。负债有益论（1）约翰•梅纳德•凯恩斯：举债支出虽然浪费，结果可以使社会致富。阿尔文•汉森：公债的持续增长，是经济繁荣和充分就业的必须的条件。克莱因：公债是增加国民财富的重要因素。马斯格雷夫；公债的负担转移到下一代是公平合理的。负债有益论（2）现代凯恩斯学派是把公债和赤字以及补偿性财政政策联系在一起，对公债大加赞扬。萨缪尔森认为：（1）公债不是一个值得忧虑的问题，而是一件有益的事，会增加净收入；（2）公债不是妨碍经济增长的因素，而是使经济稳定发展的因素；（3）公债的数额不应受限制，公债的发行不但不应视作国家的债务，而且还应视为国家的资产；（4）公债不会增加人民负担。因此，大量发行公债有利于经济繁荣和充分就业。R13.3政府债务的功能功能1：弥补财政赤字通过发行政府债务弥补财政赤字，是政府债务产生的主要动因，也是现代国家的普遍作法。以发行政府债务的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也较小。（P413）P414”调剂季节性资金余缺”也属于弥补赤字范围。功能2：筹集建设资金筹集建设资金功能与弥补赤字功能，有时能截然分开，如日本发行的公债明确分为建设公债和赤字公债，我国从1987年开始发行重点建设债券和重点企业建设债券。如果政府债务没有明确规定目的和用途，属于一般发行，那么只能从不同社会制度和不同财政类型上加以区分，从政府债务发行方式（短期、长期）上加以区分。功能3：调节经济运行财政政策：增支减收，赤字预算，反衰退。货币政策：公开市场业务。功能3：调节经济运行国债同财政政策的关系：弥补财政赤字。同货币政策的关系：公开市场操作的对象。财政部门执行中央银行执行国债管理财政政策货币政策税收支出弥补赤字公开市场业务贴现率法定准备金公债在我国经济发展中的作用R1.从财政角度看，当国家财政遇有临时急需时，发行公债比较简捷，可济急需。从长远看，公债还是筹集建设资金的较好形式。一些投资大、建设周期长、见效慢的项目，如能源、交通等重点建设，往往需要政府积极介入。2.从经济的角度看，公债是政府调控经济的重要政策工具。（1）调节积累与消费，促进两者比例关系合理化。（2）调节投资结构、促进产业结构优化。（3）调节金融市场、维持经济稳定。（4）调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡。13.4政府债务的负担与规模观点一：国债不会形成社会负担道尔顿说：“国债只是社会一连串财富的转移，就整个(社会)观之，既无直接货币负担，亦无直接币利益，同贷币支付互相抵销。”按照这种观点，国家遵循有借有还的信用原则集中部分社会资金，国债持有人暂时让渡资金使用权最终获得还本付息的报偿，谁都没亏没赚，完全符合社会的交换原则，自然也就没有所谓负担问题。观点二：国债会形成现实的负担国民经济的负担关键看国债的使用方向和效益。认购人（债权人）的负担如强制发行、通货膨胀。政府（债务人）的负担还本付息的压力。纳税人的负担和代际负担马克思：国债是一种延期的税收。国债负担的类型货币负担和实物负担以货币单位计量，还是以实物损失测定直接负担和间接负担以税款或外汇的直接损失来衡量，还是以投资或社会福利的长期减少来预计形式负担和实质负担是只计算还本付息支出，还是分析社会真是资源的增减变化国债的债务规模债务规模包括三层意思；一是历年累积债务的总规模；二是当年发行的国债总额；三是当年到期需还本付息的债务总额。衡量债务规模的三个指标：国债负担率：当年国债发行额或国债余额占GDP的比重。（反映经济承受能力）债务依存度：当年国债发行数占中央财政支出的比重。（反映财政对国债的依赖程度）偿债率：当年还本付息额占当年中央财政支出的比重。（反映政府还债能力）对我国政府债务规模的考察（表13-4）有关国债负担的指标显示，至今我国国债负担率是不高的，仍具有较大的发债潜力，但从偿还能力和依存度指标显示，偿还能力较弱，依存度过高。这说明我国国债的“应债能力强，还债能力弱”。提高还债能力的关键是整顿分配秩序，增加财政收入。R13.5政府债务的制度与管理国债的制度与管理国债的种类与结构国债的发行国债的偿还国债市场国债的种类国内公债和国外公债。短期、中期、长期国债。中央公债和地方公债。可转让国债和不可转让国债。强制国债和自由国债。货币国债、实物国债和折实国债。建设国债和财政国债。我国的可转让国债和不可转让国债可转让性公债记账式国债、无记名式国债、保值公债和国家建设性债券不可转让国债凭证式国债和特种定向债券R国债的结构1.期限结构政府愿意发行更多的长期公债；而认购者更愿意购买中、短期公债。我国的现状是中间大，两头小，易形成还债高峰。2.持有者结构国债的持有者以企业为主还是以个人为主取决于应债主体结构。3.利率水平结构在发达国家，公债利率具有多极化和弹性化特征，制约公债利率的主要因素证券市场上各种证券的平均利率水平