搜索
第十五章政府间财政关系政府预算管理体制的内涵与类型分级分税预算体制及其理论依据中国分税制15.1政府预算管理体制的内涵与类型预算管理体制的内容预算管理体制，又称财政管理体制，是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的各种制度的总称。它的主要内容包括：(1)确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体；(2)预算收支的划分原则和方法；(3)预算管理权限的划分；(4)预算调节制度和方法。预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权关系问题。我国预算管理体制的演变统收统支体制（建国初期）统一领导、分级管理体制（1953-1978）划分收支、分级包干体制（1979-1993）分级分税预算体制（1994至今）统收统支体制（建国初期）统收统支体制是在特殊的历史背景下实行的暂时体制。它的主要特征是：1．全国各地的主要收入，统一上交中央金库，没有中央拨付命令，不得动用。2．地方一切开支均需经中央核准，统一按月拨付。3．预算管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准、预决算和审计会计制度，统由中央制定、编制和执行。4．留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设以及其他临时性需要。R统一领导、分级管理体制（1953-1978）在中央统一政策、计划和制度的前提下，按国家行政区划划分预算级次；地方预算的收支支配权和管理权较小，不构成一级独立的预算主体。按中央和地方的职责分工并按企事业和行政单位的隶属关系确定各级预算的支出范围；由中央确定地方的支出指标，或以上年实际执行数作为预算年度的支出基数。主要税种的立法权、税率调整权相减免权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库．为调动地方组织收入的积极性，有时对超收部分另定分成比例，使地方多收多留。由中央统一进行地区间调剂，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款。地方预算的收支平衡，从总量上说，基本上是以支定收，结余可以留用；从结构上说，基本上是中央“条条”下达指标，地方无权调剂．体制的有效期是“一年一定“或“几年不变”，不是长期相对稳定。R划分收支、分级包干体制（1979-1993）1980年：“划分收支，分级包干”；1985年：大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”。对不同发展水平的地区，分别实行不同的6种包干方法：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。除“总额分成”外，其余各种包干方法的共同特点，是地方可以从增收或超收中多留，有利于调动地方，特别是上解比例大的地区组织收入的积极性，保证财政收入的稳定增长，防止个别地区收入下滑的趋势。划分收支、分级包干体制的特点地方预算初步成为责、权、利相结合的分配主体，构成相对独立的一级预算。初步形成激励机制与制约机制相结合的体制模式。多收可以多支，自求平衡，不再过分依赖中央。分级包干体制在收入划分方法上只是部分引进分税制，还存在行政隶属关系的制约。侧重于划分收入，即侧重于分钱，而中央和地方的职责仍交错不清，因而财权与事权不统一、收支不对称。中央与地方的预算关系不是十分明确，难以做到预算分离，中央预算与地方预算混在一起提交全国人民代表大会审核和批准，因而地方权力机构的预算权只是部分的。划分收支、分级包干体制的弊端（P452）削弱中央财力阻碍统一市场造成政企不分体制缺乏规范R15.2分级(分税)预算体制及其理论依据规范的分级预算体制的内涵一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级预算支出(即财权)范围。收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算居主导地位，保证中央的调控权和调控力度。在税收划分方法上，有的按税种划分，有的对同一税种按不同税率分配，，有的实行分成或共享制。分设国税局和地方税局，分税、分管与分征相结合。实行转移支付制度。有纵向转移和横向转移两种形式。补助金分为无条件补助、有条件补助和专项补助。补助金是根据相关因素设计规范化的计算公式，一旦确定则无讨价还价余地。分级（分税）预算的理论依据财政联邦主义（Fiscalfederalism，财政联邦制）财政分权模式的理论15.2.1财政联邦主义（1）“财政联邦主义的的核心在于如下命题，有关配置职能的政策应当允许在各州之间有所不同，这取决于各州不同的偏好。而分配职能和稳定职能的目标实现，主要是中央政府的职责”。----马斯格雷夫财政联邦主义（2）收入分配职能的分工地区间的收入再分配不可能通过地方财政来实现。人与人之间的收入再分配也不可能通过地方财政来实现。财政联邦主义（3）稳定发展职能的分工地方财政的决策以局部的地方利益为依据，总量平衡问题不可能由各地自发的、分散的决策来解决。地方财政的稳定措施会因Tradeleakages(“贸易漏损”)而失效。地方财政不具备解决宏观调控问题的政策手段。宏观调控的职能应由中央财政来承担并不意味着否定地方财政与宏观调控之间的联系。财政联邦主义（4）资源配置职能的分工政府资源配置涉及公共品的提供、解决外部性和自然垄断问题。资源配置职能的分工公共产品的受益范围是中央与地方以及地方各级政府之间在公共产品提供方面进行分工的一个自然客观的界限。公共产品提供的边际成本和边际效益的对比关系决定了各级政府提供公共产品的有效边界。某项混合产品所带来的外部效应(成本或效益)波及的范围是全国性的，那么对外部成本的征税或对外部效益的补贴应由中央来承担。反之，责任就落到与这一区域相对应的地方财政的肩上。按自然垄断覆盖范围的大小，铁路、航空、邮政等自然垄断部门就应由中央财政来经营；城市交通、自然水、煤气等自然垄断部门则应由相应的地方财政(城市财政)来经营。中央提供地方公共产品的无效率效率损失的大小的影响因素:不同地区居民的偏好差异.价格弹性.地方公共产品的供给由中央政府提供地方公共产品造成的福利损失数量价格pABDCED1D2Q1QCQ2sR15.2.2财政分权模式的理论市场经济下，地方各级政府是独立的政权，分权是必然的，只是程度不同。施蒂格勒的最优分权模式。奥茨的分权定理。分权的俱乐部理论。特里西的偏好误识问题。“以脚投票”理论及其补充与完善。1、施蒂格勒的最优分权模式地方政府存在的必要性与合理性：地方政府更接近于自己的民众，比中央政府更了解所管辖下的选民的效用和需求。不同的地区应有权选择公共服务的种类和数量。中央政府的作用主要体现在解决分配不平等和地区之间的竞争摩擦上。R2、奥茨的分权定理奥茨通过一系列的假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，求解得出社会福利最优化时的一般均衡模型。在等量提供公共产品的限制下，某种公共产品由地方提高优于中央政府。R3、俱乐部理论地方政府的最佳规模的研究。Golf俱乐部。假定：球场的总成本F固定。俱乐部成员的偏好与收入相同。最优俱乐部规模的确定MB、MCF/2F/4F/3F/6F/120234612N0NMCMB麦圭尔的进一步论述：人口的最佳数量和公共产品的最优提供水平公共产品的提供原则：人均分担的公共产品成本等于新加入成员引起的边际成本。每一个地方政府是一个俱乐部。地方政府的最优管辖规模。地方政府的最佳规模边际成本、收益MCMB人数N0ER4、特里西的偏好误识问题社会经济活动中的信息的不完全性和不确定性。假定地方政府了解本地区居民的偏好，中央政府不能。中央政府提供公共产品具有随机性。地方政府提供公共产品存在优越性。地方自治。R5、“以脚投票”理论及其补充与完善以上分权理论的问题：没有回答人们是否自愿聚居在一个政府周围，要求这个地方政府为大家提供最大福利。蒂博特：根据个人效用最大化的假定，个人在迁移偏好和迁移边际成本与边际收益之比相等时，才会停止寻找最好的地方政府的努力。以脚投票地方政府提供的服务与所征收的税收的组合，使效用最大。发现某种组合符合效用极大化目标时，会聚集在该区域内，从事工作，接受、维护当地地方政府的管辖。麦圭尔的“以脚投票”的动态模型假设：一个人对一系列已经建立起来的地方政府进行选择。选择依据：收益和成本的比较。个人迁移的偏好：用个人关于公共品的偏好与个人获得货币收入的偏好表示。根据个人效用最大化的假定，个人在迁移偏好和迁移边际成本与边际收益之比相等时，才会停止寻找最好的地方政府的努力。小结：地方分权的好处有利于地区居民的偏好在地方政府的政策中得到显示。有利于发挥地方政府的信息优势。有利于制度创新，增加更多的选择。有利于缩小政府规模。R15.3中国分税制分税制预算体制改革的必要性及指导思想由于旧的财政包干制弊端明显，诸如税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散、制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，影响到中央政府的宏观调控能力，可见对财政体制的改革已刻不容缓，分税制改革正是在这个背景下出台的。指导思想正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入占政府财政收入的比重。合理调节地区之间财力分配。坚持统一政策和分级管理相结合的原则。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革的主要内容（P463）中央政府与地方政府事权和支出的划分中央与地方收入的划分中央财政对地方税收返还数额的确定原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理财政管理体制的进一步改革(1)分税制改革的成效（P465-466）现行分税制存在的问题各级政府事权的划分现行分税制只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比例等数量关系，而对于各级政府的事权的划分做得不够。地方财政还不是独立的财政收入和支出基数的确定税种的划分企业利润的划分目前的做法是中央企业收入归中央，地方企业收入归地方，这一做法只会导致地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。省以下预算管理体制不完善财政管理体制的进一步改革(2)进一步完善的思路规范现行分税制预算管理体制中的事权与财权划分建立规范的转移支付制度