略论我国行政法制建设的完善

略论我国行政法制建设的完善——建国以来我国行政法制建设的成就及展望摘要：加强法制建设，建设社会主义法治国家，是我们建设社会主义政治文明的重要内容，行政法制建设则是我国法制建设的重要组成部分。作为民主政治建设的重要成果，我国的行政法制建设伴随着共和国的曲折历程，取得了巨大的成就，为我国的发展提供了坚实的制度保障。伴随着我国改革开放的继续深化和不断推进，在新的起点上，我国行政法制建设必将提出更高的要求。展望未来，行政法制建设必将更加健全、更加完善。关键词：行政法制建设发展历程成就展望一、我国行政法制建设的发展历程新中国成立以来，我国的法制建设走过了一条曲折的道路，但也取得了巨大成就，我们可以把新中国成立以来行政法制建设的历程分为四个阶段。11949年共和国成立至1957年，是行政法制建设的起步阶段。中华人民共和国成立前后，我国的行政法制建设开始起步。因为共和国刚刚建立，成立各级组织机构、划分和规定各级组织机构的权力和责任，以便实现对国家经济社会的正常管理是共和国成立之初的首要任务。与这一历史背景相适应，我国行政法制建设主要以新中国成立前夕的《共同纲领》为基础，制定了一系列的行政组织法，如1950年制定的《县人民政府组织通则》、《政务院关于任免工作人员的暂行办法》等。此外还颁布了有关民族区域自治、公安司法、财政金融、文教卫生等各方面的行政管理法规。1954年中华人民共和国的第一部宪法正式颁布，通过这部宪法，确立了我国行政管理的基本原则，明确了我国国家行政机关的权限和职责，同时也为我国的行政立法提供了明确的法律依据。从54宪法颁布到1957年，我国颁布的重要的行政组织法规和行政管理法规就多达500多件。如1955年的《城市交通规则》等，从而为我国的行政法制建设创造了第一个黄金发展时期。21957年至1978年十一届三中全会召开，是我国行政法制建设的挫折和停滞时期。1957年中共中央正式发出《关于整风运动的指示》，开始了新一轮的党内整风运动。但是由于各种复杂的原因，从5月中旬起，党内整风转变成了反击右派的运动，并且从反右扩大化开始，经历若干“左”倾错误，最终导致“文化大革命”的发生。在这个极“左”的岁月里，民主政治出现倒退，公民权利遭到践踏，法制建设造受到严重挫折。在这一时期虽然我国也制定了一些行政管理性法规，如1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》等，但是这一时期制定的行政法规总数不及第一阶段颁布的行政法规总数的一半，即使制定了的行政法规也没有得到有效实施，处于挫折和停滞状态。31978年十一届三中全会到1988年，是我国行政法制建设的恢复和发展时期。1978年12月，党的十一届三中全会召开。在全党全国的工重点转移到社会主义现代化建设上来的时候，我国的民主法制建设也被提到重要的议事日程，从而使行政法制建进入到恢复和发展的时期。1979年11月全国人大常委会令公布实施的《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》使我国建国以来颁布的法律恢复了效力，同时也为我国行政法制建设开创了一个新的立法高潮。而1982年现行法的制定与颁布，又为我国的行政立法奠定了新的法律基础一场浩劫性的“文化大革命”使我国的经济社会管理为混乱，因此迫切需要使被破坏的各级国家行政机关尽快复运转，使混乱的社会秩序恢复稳定。所以，这一阶段的行法制建设的重点主要是以行政权的重建为重点，同时规范国家的行政管理和加强对行政相对人权利的保护。这一时期具有重要意义的立法很多。首先，1982年现行宪法的定和颁布。其次，一系列有关人事和组织行政方面的行法律法规，如1979年颁布了《中华人民共和国地方各级人代表大会地方各级人民政府组织法》，1982年颁布了《中华民共和国国务院组织法》等。再次，制定了大量的各个行管理领域的法律法规，如公安行政方面的《中华人民共和国民身份证条例》（1985年6月）、《中华人民共和国治安管理罚条例》（1986年9月）等。41989年至今，是我国行政法制建设的繁荣发展时期。1989年4月，《中华人民共和国行政诉讼法》通过并发布，从1990年10月起正式施行，标志着我国行政法制建设进入了一个新的阶段，开始了一个繁荣发展时期。在这一阶段，根据立法的重点不同，我们又可以把它划分为两个不同的时期：第一，从1989年到1996年以加强行政监督立法为重点的时期。为了加快发展，使社会稳定有序，必须保证行政权的正常行使。但是由于权力的扩张性，如果不加控制则容易侵害公民的权利。为此我们既要保证行政权的正常行使，同时又要加强对行政权力的监督和制约。因此，当我国的行政法制建设经过恢复和发展之后，就开始着手研究和制定有关监督制约行政权力的法律。《行政诉讼法》的颁布和实施，标志着我国行政法治建设的重心已经从重建行政权向规范、监督行政权转变，这是我国以加强行政监督立法为重点的时期。在这一时期，除了《行政诉讼法》之外我国还制定了《中华人民共和国行政监察条例》（1990年11月）、《中华人民共和国行政复议条例》（1990年12月）和《中华人民共和国国家赔偿法》（1994年5月）等一批监督行政行为的法律法规。从而建立了我国的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度等。并明确提出了依法行政原则，使之成为我国行政法和行政机关行使职权的一个基本原则。第二，从1996年至今以加强行政程序立法为重点的时期。“法律的公正，不仅体现在实体的公正上，同样也体现在程序的公正上”。随着我国行政管理方面实体法制建设的不断完善，行政程序立法的要求也显得更加迫切。经过几年努力，《中华人共和国行政处罚法》最终于1996年3月问世，标志着我国行政法治建设又进入了一个新的时期，即从对行政权进行事后监督到进行程序控制的时期。之后，又陆续制定颁布了《中华人民共和国立法法》（2000年3月）、《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月）等一批规范行政程序的法律，国务院也先后颁布了许多规范行政程序的法规。在这一阶段，通过颁布一系列规范行政程序的法律，建立完善了行政听证制度、告知和申辩制度、行政许可制度、政府采购制度，完善了程序违法无效原则等许多行政程序方面的行政法制度。二、建国以来我国行政法制建设取得的成就建国以来,我国行政法制伴随着经济体制、政治体制改革的不断深入正在发生着重大而深刻的变化，对社会的发展起着重要的推动作用。1从形式合法性向实质合法性转变在我国,依法行政是行政法制的首要原则就是说,“依法行政就是行政机关依法行使行政权力,或者说,行政机关行使行政权力,管理公共事务,必须有法律授权,并依据法律。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。”。可见,依法行政原则主要强调行政要有法可依、有法必依、奉法行事,注重政府行为的合法性。《行政诉讼法》所确立的行政行为合法性审查原则,正是依法行政原则内涵在司法中的具体体现。从严格意义上、形式意义上来理解和使用“依法行政”,这在我国改革开放初始时期、在行政法制起步阶段是十分必要的,对于改变长期计划经济和人治传统下的按“红头文件”行政、按上级命令行政、按领导意图行政的行政习性,加强行政法制建设,树立行政法律权威,建立行政法律秩序具有十分重要的意义。正是在依法行政原则的指导和要求下,致力于行政法律制度的建构和行政法律规范的实施,我国行政法治有了长足的进步。然而,随着我国改革的不断深入、民主法治进程的不断推进,行政在民主化发展进程中,其目标、任务和行为方式都发生了重大变化,建设服务型政府,积极主动地为社会提供优质的公共服务成为政府行政的主要功能取向。为完成日益复杂的行政任务,那些传统的命令式管制的行政手段必然逐渐由民主、平等、合作的伙伴式协商来取代。在此背景下,仅仅强调形式意义上的依法行政,严格依法行事,奉行法无授权即禁止,可能致使某些为人们所必需的行政服务不能由政府合法提供,甚至导致政府行政的无限萎缩。要顺应时代的发展要求,行政必须摆脱严格规则主义的限制,不只满足于形式上的合法性,更应致力于民主、平等、公平、正义等价值追求,因而对依法行政原则的理解应注入更加丰富的实质内容。2从控权转变成控权与保权的统一在我国,由于行政权力在长期的计划经济体制下地位突出,在社会转型时期如果缺少制度的严格约束很容易滋生行政腐败,阻碍社会主义市场经济体制的建立和民主法治进程的推进,因而,控制政府行政权力,防止行政机关随意干预或限制个人自由和权利的控权主张因契合我国社会发展的现实需要为我国学者所借鉴,乃至一度成为我国行政法制建构的重要理论学说之一。有学者明确指出“对行政法来说,核心不在于对行政权的保障,而在于行政权依照法律规范的要求去行使,监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”“现代行政法是综合控权法”,等等。然而,随着我国社会主义市场经济的发展,片面强调控权的主张因时期、环境的变化面临着挑战。在转变行政职能,建设服务型政府的转型时期,一味控制政府权力难以满足社会发展需要。当今社会需要一个在宪政框架下有限而有为的政府,而非消极无能的政府。服务行政、给付行政的兴起,使得公共行政的范围得到极大的扩展,不仅维护管理秩序是公共行政的主要内容,公共服务的提供也成了政府的主要职责。这些日益繁重而庞杂的行政任务,需要政府在法治框架下积极有所作为才能得以完成;公民劳动保障、失业救济、公共资助等权利,需要通过政府权力的充分行使才能有效实现。在此背景下,政府拥有足够的职权和手段,并积极有效地行使行政权力成为保障公民权利,实现公共利益所必不可少的手段。因此,授予当今政府足够的职权,并保障行政权力充分行使也就必然成为行政法制的重要内容和作用目标。可见,当今仍以控权论来阐释行政法制的本质和功能就会显得过于片面简单。所以，行政法制需要在行政权积极有效地行使和严格的法律控制之间寻找平衡。由此,行政法制功能也就从单一控权向控权与保权相统一转变。3从一元转变到多元化发展在高度集中的计划经济体制下,社会处于政府的严密控制之下,政府无所不能无所不在,几乎包揽了所有公共事务的管理职能,成为惟一行使行政权力的行政主体。社会主义市场经济体制的建立,促使政府从全能政府向有限政府转变,政府职能向市场、社会转移。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出,“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。”随着国家行政的退守和市场、社会对公共职能的分担,原有的国家垄断公共职能的行政模式得以打破,新的适应市场需求的由国家——社会——市场分享公共职能的多级的权力结构逐步形成,行政权力呈现社会化、分散化发展趋势。许多社会中介组织如律师协会、会计师协会、足球协会等得以建立起来,承担着过去由政府部门享有的管理职能,行使着该行业章程制定权、对会员征收会费权、纪律处分权等;商会、行业协会等组织的作用也日益突出,在制定本行业发展规则,规范和监督内部成员竞争行为,调节市场纠纷,稳定市场秩序等方面已发挥着不可替代的作用,填补着国家退守后在这一领域的权力空白,成为维护成员利益和社会利益不可或缺的社会力量。同时,随着民主进程的推进,社会自主意识的提高,公民通过各种途径和形式参与到公共管理中来,如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见,或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政政策的制定;通过陈述、申辩、取得行政资讯和听证等形式参与实施各种具体行政行为。一些私人组织也通过政府特许、租赁等方式开始与政府合作,承担公共行政职能,提供公共服务。总之,在公共事务的管理过程中,尽管国家行政机关仍是最重要的行使行政权力的主体,但由于行政权力向社会转移和公民参与国家行政管理,行政权力的实施主体已不再限于行政机关这一单一的行政主体,而扩展到诸如社会中介组织、私人组织甚至公民个人,它们与政府一起共同进行社会治理,共同合作完成行政目标。由此,行政主体结构在行政民主化背景下随着公共职能的重新分化与整合,由过去单一走向多元。4从合法性转变成正当性发展自20世纪80年代中期以来,我国随着社会主义市场经济和民主法制的不断发展,为加强对