市民利益平衡下的城市设计导则的运作机制

市民利益平衡下的城市设计导则的运作机制作者：陈天郑国栋天津大学建筑学院来源：《城市发展研究》随着我国城市化进程的加速和经济体制改革不断深入，处于社会转型期的城市建设中，出现了追求自身利益最大化的多方利益主体，现行的城市规划管理还普遍缺乏协调利益多元化机制。在规划设计与管理层面引入城市设计(控制)导则作为城市建设调控的手段，以平衡社会多方利益主体关系，达到公共资源的合理配置以及市民利益配给的公平、公正，实现城市建设从追求外显的速度与规模向追求内在的环境品质、文化内涵和社会和谐的转化。新的社会环境下，适应社会利益主体多元化的社会发展格局是城市设计导则实施、控制引导城市规划、建设活动的理念、方法和效果的核心。1城市设计导则的利益平衡机制1.1城市设计导则的概念城市设计导则(UrbanDesignGuidelines或UrbanDesignGuidance)是体现以“人”为本的思想，即从人的行为、心理诸如艺术性、可达性等出发，研究建筑空间布局与城市环境品质之间的关系。从工作的深度看，导则可以说是控制性详细规划的精细化，尤其是对于某些特定地段(如某些商业步行街)和特定要素(夜景、商业招牌等)的设计。导则是在定性、定量和图文结合方式下的弹性控制。1.2城市设计导则的“市民与公共利益为本”思想核心城市设计导则是城市建设过程中一种建设操作手段，它是一种主动式的秩序的需求——以控制引导为目的，以平衡社会经济发展可能带来的建设性破坏。现代城市设计导则应体现“市民与公共利益为本”的思想，即从代表公共利益的利益实体对城市具体环境要素的利用和需求出发，调控引导各利益主体在环境与交往中的行为、心理、可达性等，并据此调和形体环境布局与城市环境品质之间的关系，强调市民利益的平衡与协调。1.3城市设计导则涉及的市民利益主体构成多元化在社会转型期间出现了多方社会利益主体，其对自身利益最大化的利益的追求促进社会的发展。不同的社会力量和利益之间的平衡和组织则是城市设计作为社会、经济、政治过程的核心问题，新的社会环境下，我国的城市设计“参与方”即城市设计导则涉及的社会利益主体的组成：房地产开发商、物业公司、业主(居民委员会)、市政府、市政府各部门、区县政府、规划委员会等相关管理部门、邻近土地的所有者、公众、建筑公司、设计者(建筑师、规划师)。开发过程中的每个角色的动机可以根据几个普遍标准来衡量：财政策略——该参与者关注的是开发项目是否能达到开支的最小化与收益的最大化、时间跨度——该参与者与开发项目之间的牵连与利益关系主要是远期的还是近期的。功能性——该参与者是否对开发项目满足功能要求的能力有特别关注。外观——该参与者是否主要关注建筑产品的外观。与环境的关系——该参与者是否主要关注开发建筑与周边的关系。国内目前所欠缺的是城市设计社会性过程的四大保障要素：法规体系、机构体系、评价体系、公众参与，城市规划管理中缺乏平衡城市设计中参与方的利益多元化和动机多样化的手段，需要在规划管理中引入导控型的机制。1.4状态－过程的导控：城市设计导则的实施效果从美国等国家地区实施区划法的管理、以及费城、纽约及旧金山的实践案例看，城市设计导则主要目标是平衡城市设计参与方的利益，协调矛盾，采用的是最低限度原则——满意和矛盾最小化原则，而这一点在实施效果上优于我国传统控制性详细规划中的最好或最优原则，以此简化政府决策和选择中的复杂性。哲学家西蒙认为“对世界进行描述有两种方法，一是状态描述，二是过程描述。前者按照意识到的情形刻画事件，它们提供了鉴别事物的方法，常常是通过建立事物本身模型的方法得到的；后者按照作用的方式去刻画事物，它们提供了产生具有希望特征的事物的方法”。西蒙教授所说的状态描述类似我国传统规划管理的主要方式，比如控制性详细规划中有关建筑密度、容积率等方面的数据、指标，它们给出一种“是什么”的既定蓝图；而设计导则管制相对来说，更多采用的是过程描述的方法，给出一种“为什么”或是“如何做”的提示与途径。1.5《物权法》是城市设计导则平衡机制的法律基础《物权法》的目标是深化我国产权制度改革，建立归属清新、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，主要解决民事生活领域的财产保护问题，对市场主体的财产进行平等保护。《物权法》清晰界定了城市设计参与方和城市设计要素的产权关系，从而在法律上保证市民利益平衡的顺利实施。1.6城市设计导则的利益平衡手段公众参与制度是城市设计导则平衡各方利益的手段。城市设计听证制度使代表各种利益的意见得以充分表达并互相交流，有利于规划委员会全面了解、分析各种情况，兼顾各方利益要求；城市设计公示制度有利于规划委员会获取反馈意见，强化与公众的交流，同时使公众全面了解城市设计的意向与结果，对城市设计在实施之前进行检验。2市民利益平衡下的城市设计导则编制管理机构2.1多部门权力制衡的机构组成城市设计导则编制和实施具有很强的阶段性和针对性，其编制审批机构将是城市规划管理部门下设的常设机构。其机构可以由规划委员会、建设委员会、市政管理委员会、园林局、交通局和环境整治办公室等部门组成，并由规划委员会统一协调统筹(图1)，可以使部门权力得到制衡和监督。目前，我国一些地区政府规划主管部门已设置了省、市一级城市设计导则编制委员会。在组织形式上，由地方规划委员会统筹，在下级部门(局、处)设置专门的城市设计办公室，采用联系会和联合办公的方式。2.2机构内的权责关系和利益平衡地方政府赋予规划委员会(或设计导则编制委员会)统筹编制和审批城市设计导则的权利，并可由市政府主管，规划委员会负责协调机构内各部门的关系，由市民代表监督，使机构的决策兼顾部门利益和公共利益。在编制城市设计导则的阶段，城市级和区段级设计导则的编制由规划委员会负责，其他相关部门配合；地段级设计导则的编制由被委托的具体地段的设计单位负责并和区段级设计导则保持一致，并要考虑到各市民利益主体，最后由机构和市民共同审议。在审批、监督和维护城市设计各阶段，明确各部门对城市设计要素的权责关系，具体见表2略，由规划委员会统一协调，并考虑弱势群体的利益。各部门在获得管理经费的同时承担相应的责任。3市民利益平衡下的城市设计导则的编制与管理3.1城市设计导则编制3.1.1基础资料调研的全面性设计导则编制前期的调研工作分为城市现状调查和城市社会调查两部分。现状调查主要包括城市的气候、地形、交通、土地使用现状、景观、环境效益、生态系统等技术性内容和城市的历史、经济和文化等社会性内容。这些资料可通过现场勘查、文献资料查询等获得，是一般的调查方式。社会调查是对城市公众行为和心理特征的探知活动。由于市民利益主体的协调是设计导则制订的重要依据。一般说来，社会调查可采用问卷调查的方式，直接获得人们心理、生理对城市设计各方面的需求，调查的对象涉及到各市民利益主体。3.1.2编制步骤中的利益协调在调研工作完成的基础上，依据总体规划中的用地性质和用地布局，并考虑社会经济和文化发展的需要，运用各种城市设计的方法和原则，对调研资料进行深入分析，由规划委员会组织专家学者统一编写城市设计导则，也可由规划委员会下设的导则编制委员会进行。在编制过程中，其它部门要参与导则的阶段成果论证会，全面协调部门利益和公共利益。在导则的成果被反复论证并取得各部门的初步认可后，确定为阶段性编制成果。现阶段我国的城市设计导则只存在于详细规划的地段级设计导则，一般没有同总体规划对应的城市级设计导则，也很少有同控制性详细规划对应的区段级设计导则，往往使各层次的城市设计和总体规划的目标脱节，对整个城市的面貌缺乏整体控制依据，不能保证城市空间的整体品质。为了协调市政府和各区县政府利益主体关系，保证城市空间景观质量的整体提高，应当首先研究城市级设计导则，将城市总体规划的目标分层深化完善，消除“局部考虑”带来对城市总体景观的片面影响。例如：如北京将城市分为旧城区、中心城区、绿化隔离区、边缘集团区，其中将绿化隔离区改造成为“城市的绿肺”，就是从城市整体利益考虑出发，是对总体规划中“建立宜居城市”目标的具体实施。从一个理想状态来说，城市设计导则制定应从城市级别的设计导则开始，继而是区段级设计导则，然后到地段级设计导则，向各个系统推进，才可以确保城市品质的整体效果。3.2审批导则中的公众参与公众参与审批导则的目的是协调社会利益主体的关系，在设计导则制定、实施程序上保证公平、公开、公正的原则。在美国私有制体制条件下，社区委员会代表土地所有者和周围市民的利益，城市规划委员会代表政府，城市规划与都市设计委员会代表专家，审议流程中权责关系清楚(表3略)。我国处于社会转型期，市民与公共利益主体呈现出多方制衡、协商合作的趋向，个案审议需要各单位、团体及市民利益主体的全面参与、协商谈判。3.3城市设计导则实施的管理与监督一方面，各层次城市设计导则的实施进行分级管理(管理原则：明确性、稳定性、权责一致、高效有序运行)，明确上级政府和下级政府的权责关系。将城市设计导则实施状况的监督可纳入现行建设管理的对开发项目“两证一书”审查。另一方面，广泛开展城市设计编制的宣传活动，加强全民认知教育。成立城市设计导则维护的监督机构，将在城市发展演变过程中出现的新的矛盾与新的利益需求整理汇总，以信息通报的方式转达给各个基层负责部门，并作为导则制订实施与修正的原始依据，使城市设计导则在城市不断发展的动态过程保持更新。再者，建立我国现阶段城市设计成果的评估管理标准，可以采用“四满意”体系，即市民满意、专家满意、游客满意、政府满意，经审议后的成果使各市民利益主体都可接受，体现实质公正。4结语就我国当今城市设计管理的实践进程看，在实施程序上积极寻求平衡市民社会主体利益，适应社会转型期市民利益多元化的需要，增加公众参与制度，体现城市设计导则的“市民利益平衡为本”的思想和社会的公平、公正，有利于创建社会主义和谐社会和新型城市环境，是今后一个时期城市规划管理工作在法律、制度、程序和运作等环节改革提高的重要内容。出现在规划行政研究文章中。(法学大词典)中的定义：“行政机关在法律规定的职权范围内，自行决定行为的范围、方式、程序的权利。法律没有规定明确的范围、方式和程序，就意味者立法机关就相应事项赋予了行政机关以自由裁量权，行政机关可以根据立法目的和当时、当地的形势、任务的需要及行为对象的有关情况，选择适当的范围方式和程序。”