PPP(政府和社会资本合作：Public

PPP（政府和社会资本合作：Public-PrivatePartnership）编著：沈欣PPP（Public-PrivatePartnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。[1]目录一、引言二、PPP模式的政策背景三、PPP模式的意义四、PPP模式的内涵五、PPP模式的优缺点六、PPP模式的发展过程七、实际PPP工程项目存在什么缺点和不足八、PPP的三大特征1伙伴关系2利益共享3风险共担九、PPP的模式分类1融资性质2非融资性质3股权产权转让4合资合作一、引言PPP是Public—Private—Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。二、PPP模式的政策背景自2013年以来，PPP相关政策密集出台：--2015年4月21日，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益。--2015年3月17日，国家发改委和国家开发银行联合发文《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。--2015年3月5日，李克强作政府工作报告,提出要在基础设施等领域积极推广PPP模式；财政部年度预算报告,提出要开展PPP示范项目建设，释放社会投资潜力。--2014年12月2日，国家发展改革委发文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生。国家发展改革委投资司委托中咨公司研究中心起草《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，用于规范和引导政府和社会资本合作（PPP）项目合同编写工作的专业指南。--2014年11月29日，财政部发文关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。--2014年11月26日，国务院发文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。--2014年10月2日，国务院发文《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)，提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。--2014年9月24日，财政部发文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提出拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）发展的制度体系。--2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，强调建立跨年度预算平衡机制。--2014年5月26日，财政部成立政府和社会资本合作（PPP）中心，副部长王保安担任PPP工作领导小组的组长，中心主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。--2015年5月8日，国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知，提出积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，出台基础设施和公用事业特许经营办法，充分激发社会投资活力。三、PPP模式的意义为什么PPP相关政策密集出台，PPP模式的意义何在？政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。四、PPP模式的内涵由于各国意识形态和实践需求不同，目前不同国家地区和国际组织对PPP模式的内涵并未达成共识。加拿大PPP国家委员会指出PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，主要强调公私部门之间的风险分担和利益共享。美国PPP国家委员会认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，并从项目生命周期角度强调了私人部门的参与，尤其是强调了私人部门的投融资。综合以上两种观点，根据我国国情和实践需求，本文认为PPP模式内涵应至少包含以下三种核心要素之一。（1）融资要素。学者Ghavamifar对PPP模式类型的调研结果显示，由私人部门承担融资责任是区分PPP模式和传统方式的重要因素。实践中，私人部门参与投融资能有效减轻政府财政负担，加快基础设施建设。（2）项目产权要素。此处项目产权为权利束，不仅指所有权，而且包含经营权和收益权等权利。根据产权经济学，特许私人部门拥有项目所有权或项目经营权和收益权，可以激励私人部门进行管理和技术创新，从而提高PPP项目的建设运营效率。同时，特许私人部门运营基础设施，有利于促进公共部门机构改革，消除冗员现象。（3）风险分担要素。共同分担风险是PPP模式与传统方式的重要区别所在，PPP模式中公私部门按照各自承担风险能力的大小来分担风险，不仅能够有效地降低各自所承受的风险，还能加强对整个项目的风险控制。因此，本文将PPP模式的内涵界定为：公共部门与私人部门之间的合作关系，在风险共担、利益共享的基础上，公共部门充分利用私人资源进行基础设施投融资、设计、建设和运营维护全部或部分工作，以更好地为公众提供服务和满足社会公共需求。五、PPP模式的优缺点（一）PPP模式的优点近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率[物有所值（ValueforMoney）]、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。1.PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外，由于PPP项目需要协调更多参与方的利益，项目管理成本（包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本）会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了PPP项目的优势，即所谓的“物有所值”部分。艾伦咨询集团（AllenConsultingGroup）曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较，结果显示：PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%；从绝对金额看，所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元，项目生命周期的成本超支为5800万美元；相比之下，33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元，项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。2.PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出，PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如，英国审计署对PFI模式（英国PPP的主要模式）和传统模式的效率进行了统计，结果表明：在PFI模式下，76%的项目按进度计划完成，78%的项目支出在预算之内；而在传统模式下，只有30%的项目按进度计划完成，27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中，英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出。是否能够提高项目总体效率，是判断PPP模式是否适用的关键。财政部在2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操